II SA/Po 556/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2008r. przy udziale sprawy ze skargi A. i E. K. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. Nr [...] , II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, nakazał E.K. rozbiórkę budynku letniskowego pobudowanego na działce nr [...] położonego w B. gm. W. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż na przedmiotowej działce rozpoczęto budowę budynku letniskowego wykonując płytę fundamentową, ścianę na granicy posesji i komin murowany. Powyższe roboty wykonano bez pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania A.K. i E.K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r. uchylił opisaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, a decyzję wydano wyłącznie w oparciu o notatkę służbową. Dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w B. w sprawie samowolnej budowy domu letniskowego. Podczas kontroli stwierdzono, iż na posesji wybudowano domek letniskowy na fundamencie betonowym, obiekt ma trzy ściany drewniane i jedną murowaną od strony granicy z sąsiadem, dach o konstrukcji drewnianej kryty papą, drewnianą werandę. Tego samego dnia przesłuchana została A. K., która m.in. oświadczyła, że budynek znajduje się w odległości ok. [...] m od działki sąsiedniej, roboty budowlane przy obiekcie nadal trwają, budowa nie jest jeszcze zakończona. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał budowę przedmiotowego budynku letniskowego oraz nałożył na A. i E. K. obowiązek przedłożenia do dnia [...]r.: 1. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. 4 egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego, wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wraz z oceną techniczną wykonanych robót w zakresie ich zgodności ze sztuką budowlana i przepisami Prawa budowlanego, 3. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Małżonkowie A. i E. K. zwrócili się do Burmistrza W. z wnioskiem o wydanie stosownego zaświadczenia. Burmistrz W. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wydania skarżącym zaświadczenia o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] położonej w obrębie wsi B., wyjaśniając, że dla wnioskowanego terenu Gmina W. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. decyzją z [...] r., na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. i E. małżonkom K. rozbiórkę domku letniskowego. W uzasadnieniu decyzji podano, iż roboty budowlane przy budynku letniskowym prowadzone były samowolnie. Organ w celu legalizacji budowy nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia wymaganych prawem dokumentów, umożliwiających doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy oświadczyli, iż wykonanie nałożonych na nich obowiązków jest niemożliwe. Niewypełnienie przez inwestora nałożonych na niego obowiązków skutkuje zastosowaniem sankcji z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i orzeczenie rozbiórki obiektu. Na skutek złożonego przez A. i E. K. odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] r. uchylił powyższą decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji uznał, że przymiot strony posiadają A.B., M. i J. K., A.G., pomimo, iż w aktach brak dokumentów wskazujących na ich interes prawny w niniejszej sprawie. Ponadto organ I instancji przed wydaniem postanowienia z dnia [...] r. nie poczynił żadnych ustaleń co do zgodności inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponownie nakazał A. i E. K. dokonać rozbiórki przedmiotowego budynku letniskowego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż budowa budynku letniskowego sprzeczna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla działki nie wydano decyzji ustalającej warunki zabudowy, nadto budowa jest sprzeczna z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – usytuowanie budynku w odległości [...] m od granicy działki. Na skutek odwołania A. i E. K. decyzja powyższa została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r., sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż stronami postępowania winny być H.G. i D.B., które nie brały udziału w postępowaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał A. i E. K. dokonać rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach [...]m x [...] m, usytuowanego na nieruchomości – działce nr [...], położonej we wsi B., gmina W.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane budowa przedmiotowego domu letniskowego wymagała pozwolenia na budowę. Określony w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie obejmuje wolnostojącego domku letniskowego. Podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania zapis art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Do spornego obiektu nie odnosi się w szczególności zapis dotyczący altan i obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, bowiem powierzchnia zabudowy zrealizowanego domku letniskowego jest większa. W przedmiotowej sprawie zbędnym byłoby również wydawanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Bezspornym jest bowiem, że budowa budynku letniskowego sprzeczna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla działki nie wydano decyzji ustalającej warunki zabudowy, brak także zgodności zrealizowanej samowoli budowlanej z przepisami techniczno – budowlanymi, tj. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r.), z uwagi na usytuowanie obiektu w odległości 1m od działki sąsiedniej. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po rozpatrzeniu odwołania A. i E. K., decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż teren, na którym znajduje się działka nr [...], nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla przedmiotowej działki nie wydano również decyzji ustalającej warunki zabudowy, natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31.12.2003 r. działka nr [...] nie posiadała prawa zabudowy. Niemożliwe jest zalegalizowanie samowoli budowlanej wzniesionej na terenie, w stosunku do którego brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiadał ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Zachodzi również zgodności zrealizowanej samowoli budowlanej z przepisami techniczno – budowlanymi, tj. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r.), z uwagi na usytuowanie obiektu w odległości [...]m od działki sąsiedniej. Ponadto wyjaśnił, że podniesiona w odwołaniu okoliczność, że odwołujący się starają się o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek letniskowy, pozostaje bez wpływu na możliwość legalizacji samowoli budowlanej w toku niniejszego postępowania. Od opisanej wyżej decyzji A. i E. K. wnieśli do sądu administracyjnego skargę, podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest w ich ocenie krzywdząca. Skarżący nie posiadają wymaganych prawem dokumentów, jednak nie jest to wyrazem ich złej woli. W [...] r. obiecano im w Urzędzie Gminy w W., że działka zostanie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy założyli, iż grunty, na których pobudowany jest domek letniskowy przekwalifikowano na działki letniskowe, bowiem od [...] r. od przedmiotowej nieruchomości opłacają podatek za grunty rekreacyjno-wypoczynkowe. Wskazali, iż nie wiedzieli o konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względu na zarzuty w niej podniesione. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl przepisu ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się jednak do ustępu drugiego art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 wskazanej ustawy, ustanowił więc priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. W przedmiotowej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane była zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją był obowiązek przedstawienia przez inwestora zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1). Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cz., Sąd zobligowany był uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. Nr 247, poz.1844), którym orzeczono o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego możliwe jest uzyskanie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej w toku trwającego postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Prawidłowe wezwanie skierowane do inwestora w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane powinno więc dotyczyć przedstawienia – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma skutek ex tunc (skutkuje z mocą wsteczną) i zgodnie z art. 145a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji o przepis, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić należy, iż dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w paragrafie pierwszym tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (wyrok NSA z dnia 02.02.2006 r. sygn. II OSK 496/2005 wydany w analogicznej sytuacji z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego powoływały się także na sprzeczność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r.), z uwagi na usytuowanie obiektu w odległości [...]m od działki sąsiedniej. Stwierdzenie to uznać jednak należy za przedwczesne z uwagi na możliwość wystąpienia przez skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która określa m.in. dopuszczalną lokalizację inwestycji. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wymienione wyżej decyzje należało więc uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w szczególności nałożyć na skarżących obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska