II SA/Po 557/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005r. sprawy ze skargi A.A., J.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Górecka /-/A. Łaskarzewska /-/E. Podrazik Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 2004r. na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.) ponownie rozpatrując wniosek W. A. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. [...] – działka nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych ze sklepem i myjnią oraz elementami małej architektury, miejscami parkingowymi, elementami reklamy wizualnej, podziemnymi zbiornikami na paliwo i podziemnym zbiornikiem na gaz oraz przyłączami: energetycznym, wodno – kanalizacyjnym i telefonicznym. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. A. oraz J. A. w piśmie z dnia [...] marca 2003r. wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (działka nr [...]) położonego w K. przy ul. [...] dla opisanej wyżej inwestycji. Do wniosku dołączyli kompleksową koncepcję programowo – przestrzenną zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 29 maja 2001r. Nr XXXIII/211/2001 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w K. w rejonie ulic: [...],[...],[...] i [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2003r. Burmistrz Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2004r. uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że lokalizacja stacji paliw nie koliduje z wydanym pozwoleniem na budowę pawilonu handlowego. Obiekt ten został zlokalizowany na działkach nr [...],[...],[...],[...]. Przedmiotową decyzją ustalane są warunki zabudowy dla terenu oznaczonego nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2003r. Burmistrz Miasta K. stwierdził obowiązek wykonania raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia objętego przedmiotowym wnioskiem. Inwestorzy złożyli wymagany raport. Powiatowy Zarząd Dróg w K. pismem z dnia [...] lipca 2003r. zaopiniował pozytywnie plany inwestycyjne wnioskodawcy pod względem komunikacyjnym z zastrzeżeniem, że korzystanie z istniejącego wjazdu musi być ograniczone ze względu na strefę oddziaływania skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i [...] do wjazdu z kierunku ul. [...] i wyjazdu w kierunku ul. [...] bez możliwości przekraczania linii segregacyjnej ciągłej i martwego pola. Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2003r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K. oznaczonej nr [...] w ten sposób: działka nr [...] o pow. [...] ha znajduje się na terenie usług komercyjnych, działka nr [...] o pow. [...] ha znajduje się na terenie usług komercyjnych, działka nr [...] o pow. [...] ha znajduje się na terenie usług komercyjnych. W wyniku tego podziału działka objęta wnioskiem otrzymała nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2003r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. uzgodnił pozytywnie dokumentację dotyczącą planowanej inwestycji. Starosta K. postanowieniem z dnia [...] września 2003r. nie uzgodnił warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem inwestorów. Postanowienie to uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2003r. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2003r. uzgodnił pod względem ochrony środowiska wniosek inwestorów. W toku postępowania planowanej inwestycji sprzeciwiła się I.S. W jej ocenie inwestycja, ze względu na niebezpieczeństwo zdrowia i życia, jest niewłaściwa. Organ administracji uznał, że sprzeciw I.S., podobnie jak stanowisko Zarządu Dróg w K. został złożony po terminie tj. po dniu [...] sierpnia 2003r. i z tego powodu nie został uwzględniony. Organ I instancji zobowiązał inwestora do posiadania przez stację paliw zabezpieczenia określonego w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliwa płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, a także do wykonania inwestycji zgodnie z postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Starosty K. Burmistrz Miasta K. wskazał też, że zgodnie z miejscowym panem zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w K. w rejonie ulic [...],[...],[...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2001r. działka nr [...] znajduje się na terenie usług komercyjnych (handel, usługi o różnym profilu). Decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Burmistrz Miasta K. na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. dla planowanego wyjazdu i wjazdu na stację paliw z uwagi na wniosek inwestora o rozpatrzenie tego wniosku w odrębnym postępowaniu. Z.S. wniosła odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy zarzucając naruszenie art. 10 kpa. Wskazała, że sprawa w tym samym przedmiocie została zakończona prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] grudnia 2002r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] października 2002r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Podała też, zaskarżona decyzja nie rozstrzyga w kwestii usuwania i segregowania odpadów, a także nie odnosi się do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacja paliwa płynnych. W odpowiedzi na odwołanie pełnomocnik inwestora stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu są chybione. Decyzja, na którą powołuje się skarżąca dotyczyła innych stron i była podejmowana w innych realiach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa uchyliło decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] listopada 2003r. w części ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i w tym zakresie odmówiło ustalenia warunków zabudowy. W pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. Organ odwoławczy przedstawiając dotychczasowy przebieg sprawy stwierdził, że teren działki nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 29 maja 2001r. przeznaczony jest pod zabudowę usług komercyjnych. Zgodnie ze szczegółowymi ustaleniami na terenie tym adaptuje się istniejącą zabudowę o funkcji usługowej w dobrym stanie technicznym oraz dopuszcza się jej remont, przebudowę i modernizację. Docelowe zagospodarowanie terenu należy realizować w oparciu o kompleksową koncepcję programowo – przestrzenną zaakceptowaną przez Zarząd Gminy. Wtórny podział działki jest dopuszczalny tylko w oparciu o ustalenia opracowanej koncepcji. Inwestor przedstawił koncepcję, którą Zarząd zaakceptował, chociaż dla tego terenu obowiązywała już koncepcja zakładająca zabudowę terenu pawilonami handlowymi. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. A. oraz J. A. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaplanowana przez nich inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy zgodnie z ustaleniami przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedłożyli koncepcję programowo – przestrzenną. Chybione w ocenie skarżących jest twierdzenie organu odwoławczego w myśl którego, działka na której zamierzają zbudować stację paliw została przeznaczona pod budownictwo handlowe. Koncepcja ta została bowiem skutecznie zmieniona przez Burmistrza w dniu [...] kwietnia 2004r. Za niezasadne zdaniem skarżących uznać należy stanowisko, że pierwsza zatwierdzona koncepcja stała się częścią planu i na kolejne zamierzenie od niej odbiegające niemożliwe jest uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że obowiązuje pierwsza koncepcja, zgodnie z którą teren planowanej inwestycji przeznaczony jest pod budownictwo handlowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) z uwagi na treść art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza jedynie sytuację prawną, zindywidualizowanego wnioskodawcy, a podstawę do tego stanowi rozstrzygnięcie o zgodności przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie mają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym (wyrok NSA z dnia 16 maja 2000r. sygn. akt II SA/Gd 1285/97, LEX nr 44205). Zgodnie z § 6 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w K. w rejonie ulic: [...],[...],[...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIII/211/2001 Rady Miejskiej w K. z dnia 29 maja 2001r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. Wielkopolskiego Nr 79/01 z dnia 29 czerwca 2001r. teren działki nr [...], objęty wnioskiem oznaczony jest symbolem 2UC i przeznaczony jest pod zabudowę usług komercyjnych (handel, usługi o różnym profilu). Ze szczegółowych ustaleń dotyczących tego terenu wynika, że "adaptuje się istniejącą zabudowę o funkcji usługowej w dobrym stanie technicznym oraz dopuszcza się jej remont, przebudowę i modernizację. Docelowe zagospodarowanie terenu należy realizować w oparciu o kompleksową koncepcję programowo – przestrzenną zaakceptowaną pozytywnie przez Zarząd Gminy Miejskiej". W koncepcji tej należy uwzględnić poza zabudową kubaturową, komunikację wewnętrzną w powiązaniu z istniejącymi ulicami, miejsca postojowe dla pojazdów i rowerów, małą architekturę oraz zieleń, w tym izolacyjną wzdłuż ulic i istniejących ogrodzeń. Wtórny podział działki jest dopuszczalny tylko w oparciu o ustalenia opracowanej koncepcji. Przy czym, do opracowanej koncepcji programowo – przestrzennej zobowiązuje się właścicieli terenu lub pierwszego inwestora. W oparciu o te ustalenia organu odwoławczego uznał, że dla tego terenu wiążące są rozwiązania przyjęte w koncepcji programowo – przestrzennej zaakceptowanej w dniu [...] września 2002r., zakładające zabudowę pawilonami handlowymi z infrastrukturą towarzyszącą bez lokalizacji stacji benzynowej. W ocenie organu II instancji Burmistrz Miasta K. nie mógł zatwierdzić kolejnej koncepcji, skoro obowiązywała w tej mierze koncepcja sporządzona przez pierwszego inwestora, która stała się integralną częścią ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego skutkować musi decyzją odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania (art. 43 cytowanej ustawy). W przedmiotowej sprawie organ II instancji wydając decyzję odmowną nie udokumentował, by w istocie zamierzenie pozostawało w sprzeczności z planem. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wywiódł, że dla zamierzenia w postaci budowy stacji paliw sporządzono koncepcję programowo – przestrzenną zaakceptowaną przez Burmistrza Miasta K. dnia [...] kwietnia 2004r. Jednakże była to kolejna koncepcja programowo – przestrzenna. Zagospodarowanie działki należy realizować zgodnie z pierwotną. Działka została w pierwotnej, także zatwierdzonej przez Burmistrza koncepcji przeznaczona pod budownictwo handlowe. Organ odwoławczy podniósł, że zapisy miejscowego planu czynią zatwierdzoną pierwszą koncepcję częścią ustaleń miejscowego planu. Zdaniem Sądu stwierdzenie sprzeczności obecnego zamierzenia z pierwszą koncepcją nie stanowi o jego sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu. Wbrew stanowisku organu odwoławczego postanowienia analizowanego planu nie zawierają sformułowań, z których wynikać miałoby, iż pierwsza z zatwierdzonych koncepcji stała się automatycznie częścią planu. Postanowienia planu nie wprowadzają żadnych zakazów odnośnie zmiany koncepcji. Podkreślenia wymaga, że treści przepisów, w tym także gminnych, nie sposób domyślać się. Ograniczenie jakichkolwiek uprawnień obywateli musi być wyraźne, nie budzące wątpliwości. Przyjęcie istnienia sfery praw i wolności obywatelskich powoduje, że ingerencja reglamentacyjna organów administracji dopuszczalna jest wyłącznie na podstawie aktu ustawodawczego, albo przepisu wykonawczego, wydanego na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym. Wykładni przepisów nie sposób dokonać w oderwaniu od całego aktu prawnego, całego systemu prawa. Interpretacja prawa musi uwzględniać zarówno tekst prawa jak i społeczny sens jego wydania. Przez społeczny sens jego wydania należy rozumieć cel, dla którego bezpośredniego osiągnięcia wydany został przepis. Przekroczenie tego sensu stanowi nadużycie prawa. Interpretacja musi służyć realizacji zadań przez administrację, musi służyć sprawie umocnienia poczucia stałości prawa, zaufania do prawa, praw nabytych w dobrej wierze, stabilności stosunków społecznych. W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa należy stosować taką jego wykładnię jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji. Interpretacja przepisów uchwały dokonana przez organ II instancji przeczy tym zasadom. Organ odwoławczy orzekł w oderwaniu od postanowień ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która jest zasadniczym aktem prawnym, określającym proces gospodarowania przestrzenią. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią podstawę wespół z przepisami prawa materialnego do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów powszechnie obowiązujących. Pominął tak istotną okoliczność, że wprawdzie plan staje się podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności jednak musi on odpowiadać wymaganiom ustaw upoważniających, w tym komentowanej ustawy. Wykładnia dokonana przez organ odwoławczy uniemożliwia uczynienie zadość postanowieniom przepisu art. 46 ust. 1 i 2 tejże ustawy, w myśl których dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Zatwierdzenie koncepcji programowo – przestrzennej dla jednego inwestora czyniłoby niemożliwym zatwierdzenie koncepcji przez kolejnego, w konsekwencji zaś prowadziłoby do odmowy wydania kolejnemu następnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Interpretacja organu pozostaje także w sprzeczności z postanowieniami art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl powyższej normy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Innymi słowy wszelkie ustalenia planu muszą być zamieszczone w uchwale. Koncepcja programowo – przestrzenna sporządzona przez inwestora w żadnym wypadku nie jest zamieszczona w uchwale rady gminy. Skoro rada gminy jej nie uchwaliła przy sporządzaniu planu, nie może więc stanowić jej części. Stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania norm. W istocie brak było podstawy materialno – prawnej tej decyzji. Organ II instancji dopuścił się w ten sposób także naruszenia przepisów art. 6, 7 kpa (fundamentalne zasady procedury). Zgodnie z ich treścią organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, stoją na straży praworządności. Wobec powyżej opisanych naruszeń prawa materialnego jak i procesowego zaskarżoną decyzję należało uchylić. Naruszenia te wyczerpują bowiem postanowienia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c ustawy dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy jak wyżej. Jak w punkcie III w oparciu o art. 152 cytowanej wyżej ustawy. /-/M. Górecka /-/A. Łaskarzewska /-/E. Podrazik kk