II SA/Po 56/19

Dnia 14 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. J. od decyzji Burmistrza Gminy M. z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb D. N., w granicy z działką nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach. A. W. [...] października 2016 r. zwrócił się do Burmistrza M. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie Burmistrz M. decyzją z [...] sierpnia 2018 r. ustalił warunki dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. D. N., w granicy z działką nr [...]. Organ uznał, po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Odwołanie od tej decyzji wniosła J. J. podnosząc, że planowany budynek ma zostać usytuowany w granicy jej działki i prawie w całości zasłoni wschodnią jej część. Wskazała, iż chcąc w przyszłości zabudować swoją działkę, po jej zmianie przeznaczenia z rolnej na budowlaną, zmuszona będzie dostosować się do budynku sąsiada. Dodała, że planowana zabudowa sąsiada tak dużych gabarytów spowoduje utratę atrakcyjności jej działki. Wydając opisaną na wstępie decyzję SKO w P. zwróciło uwagę na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), zobowiązującą do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy. Kolegium powołało art. 61 u.p.z.p. oraz przepisy § 9 i § 3 ust. 1 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) i stwierdziło, że aby wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Do ustalenia warunków zabudowy terenu może dojść tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję, wskazywała podobne cechy oraz zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej sposób zagospodarowania terenu. To zaś analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak i na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Przy czym analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny dokument od wyników analizy, co wynika z § 9 rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna jest bardzo ogólna. Nadto nie podpisano projektu decyzji, czym naruszono art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium zważyło też, że w świetle § 4-8 rozporządzenia niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo przez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Decyzja o warunkach zabudowy w zasadzie nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Decyzja taka wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, co przy braku wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji, stwarza trudności ze zbadaniem zgodności projektu budowlanego z treścią decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji parametry planowanej zabudowy ustalono wskazując m.in. "do". Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO podało, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto w myśl art. 4 u.p.z.p. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Organ II instancji zaznaczył, że przedmiotem oceny w sprawie warunków zabudowy może być jednak jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, czy obniżeniem wartości nieruchomości. Na etapie ustalania interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Na tym zaś etapie rozstrzygana jest kwestia lokalizacji zabudowy w granicy. Reasumując Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p., przepisów rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. J. J. wnosząc sprzeciw od powyższej decyzji (zatytułowany mylnie "skarga") podniosła, że zaskarżona decyzja narusza jej prawa i wolności użytkowania terenu. Wyjaśniła, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy szeregowej w sąsiedztwie jej gruntu ornego zaburzy proces uprawy roli. Postawienie obiektu w granicy utrudni jej uprawianie roli przez maszyny rolnicze, co spowoduje, że zmniejszy się obszar uprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw J. J. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza bowiem art. 138 § 2 k.p.a. Wobec zarzutów sprzeciwu odnoszących się do kwestii zasadności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zaplanowanej przez A. W. na działce nr [...], obr. D. N., w granicy działki nr [...] należącej do J. J., wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji I-instancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może zatem dotyczyć zagadnień o charakterze materialnoprawnym i musi ograniczyć się do ściśle formalnoprawnego badania, czy organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, rozpoznając sprzeciw Sąd nie może weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne z punktu widzenia meritum sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób Sąd wkroczyłby w problematykę z zakresu prawa materialnego. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych stron postępowania, aniżeli strona wnosząca sprzeciw – oraz biorąc pod uwagę wyłączenie instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu – dochodziłoby do naruszenia konstytucyjnie chronionych praw jednostek (prawa do sądu z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz prawa do instancyjnej kontroli rozstrzygnięć z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Tego rodzaju ocen sąd administracyjny może dokonywać jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzuty J. J. nie odnoszą się do kasacyjnego charakteru decyzji SKO w P.. Choć decyzja Kolegium, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla decyzję Burmistrza M. z [...] sierpnia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji zaplanowanej przez A. W. na działce nr [...] i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, to wnosząca sprzeciw podniosła zarzuty kwestionujące zasadność ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Są one chybione, gdyż Sąd badając legalność decyzji kasacyjnej ocenia jedynie, czy przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Ów przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium miało podstawy do wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Jak SKO w P. wyjaśniło, wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zależy od łącznego spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W szczególności przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od ziszczenia się przesłanki istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu. Winno się przy tym brać pod uwagę ład przestrzenny (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) rozumiany jako ukształtowanie powierzchni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jak następnie wskazało Kolegium powyższe uwarunkowania, ziszczenie się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bada się w ramach postępowania dowodowego przeprowadzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami rozporządzenia. Ta właśnie analiza urbanistyczna stanowi niezbędny element postępowania poprzedzający wydanie decyzji, gdyż to w oparciu o jej ustalenia określa się warunki dla nowej zabudowy. Analiza ta ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na ustalonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości), jak i wyliczeniach matematycznych. Wyniki analizy urbanistycznej stanowią zaś swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Mając powyższe na uwadze Kolegium słusznie skonstatowało, że analiza urbanistyczna sporządzona przez organ I instancji jest nazbyt ogólna i nie odróżnia się od wyników tejże analizy, które – jak wskazano – winny stanowić streszczenie analizy. Sąd w pełni podziela powyższą ocenę SKO w P.. Stwierdzić należy, że nie zważając na zapisy poszczególnych przepisów rozporządzenia, które wskazują po kolei, w jaki sposób należy przeprowadzić analizę urbanistyczną co do ustalenia: nowej linii zabudowy (§ 4), wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8), organ I instancji w sporządzonej tzw. analizie/wynikach analizy, bez podania ww. parametrów dla poszczególnych działek występujących w wyznaczonym obszarze analizowanym, podało wyniki analizy. W analizie urbanistycznej nie ujawniono, jak przebiega linia zabudowy na sąsiednich działkach względem działki nr [...], jakie są wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla wszystkich działek występujących w obszarze analizowanym (podano tylko średni wskaźnik), jaki są szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym (podano tylko średnią szerokość), ani nie podano jakie są wysokości budynków na działkach sąsiednich. W tym stanie rzeczy prawidłową była ocena organu odwoławczego, iż tak sporządzona analiza urbanistyczna nie może stanowić wystarczającego materiału dowodowego dla ewentualnego ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium miało bowiem trafnie na względzie, że analiza urbanistyczna jest fundamentalnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. To ona powinna dawać organom orzekającym obraz, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w kształcie proponowanym przez inwestora. W rezultacie konieczność jej powtórnego sporządzenia, wobec nieusuwalnych wad na etapie postępowania odwoławczego, wymaga wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo też, choć w zasadzie już marginalnie, Kolegium wskazało organowi I instancji, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został podpisany. Przepis art. 60 utst. 4 u.p.z.p. wymaga zaś, by sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostało powierzone osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z akt sprawy nie wynika zaś, by ów projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną. W ocenie Sądu, wobec istotnych uchybień w sporządzeniu przez organ I instancji analizy urbanistycznej, przedwczesnym było odnoszenie się do ustalonych w decyzji Burmistrza M. z [...] sierpnia 2018 r. poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Konieczność powtórnego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym ustalenia wyników analizy, oznacza, że pierwotne ustalenia organu I instancji nie mają racji bytu. Reasumując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy miał uzasadnione podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wobec istotnych uchybień (z naruszeniem art. 61 ust.1 pkt 1 w zw. z § 4-9 rozporządzenia) w sporządzonej analizie/wynikach analizy urbanistycznej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw J. J. wniesiony w niniejszej sprawie.