II SA/Po 561/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w M. M. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w M. M. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 z późn. zm.) oraz § 25 ust. 1 pkt 4 lit. b i § 25 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1618 z późn. zm.) przyznał J. G., pełniącemu zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej nr [...] na stanowisku służbowym szefa zespołu ratownictwa medycznego, [...], SW: [...], dodatek służbowy za zajmowanie stanowiska służbowego przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej w wysokości 0,30, tj. w kwocie [...]zł miesięcznie. Ponadto organ administracji publicznej (1) ustalił, że powyższy dodatek za zajmowanie stanowiska służbowego przysługuje od dnia [...] marca 2016 r. na czas pełnienia przez skarżącego służby na stanowisku służbowym, oraz (2) stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie przyznania skarżącemu dodatku służbowego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. przyznano J. G. dodatek służbowy w wysokości 0,50. Skarżący nie wywiązuje się jednak w pełni z powierzonych mu zadań, wobec czego nowy dodatek ustalono w wysokości 0,30. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. J. G. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że kwestionowana przez niego decyzja nie przyznaje mu nowego dodatku, lecz w istocie obniża dodatek, jaki dotychczas otrzymywał. J. G. zakwestionował również twierdzenie organu I instancji co do niewywiązywania się z obowiązków żołnierza zawodowego. Podkreślił, że otrzymywał zawsze oceny dobre i bardzo dobre w opiniowaniu służbowym. Za 2015 r. uzyskał także ocenę bardzo dobrą. Nie toczyły się również przeciwko niemu postępowania dyscyplinarne i nie był karany za przewinienie dyscyplinarne. Co więcej, jako lekarz ponosi odpowiedzialność zawodową także przed organami Wojskowej Izby Lekarskiej. W ramach wspomnianej organizacji zawodowej także nie był pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Skarżący pełni zarazem funkcję pełnomocnika ds. zdrowia lekarzy i lekarzy dentystów Wojskowej Izby Lekarskiej. J. G. zauważył poza tym, że omawiany dodatek miał na celu zachęcenie lekarzy do pozostawania w wojsku. Organ I instancji podejmował jednak wiele działań mających na celu uniemożliwienie wykonywania przez skarżącego swoich obowiązków w sposób prawidłowy. Okoliczności powyżsdze pozostają zatem w sprzeczności z sugestią zawartą w decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Tym bardziej, że skarżący dysponuje uprawnieniami i posiada zdolność do wykonywania zawodu lekarza. Skorzystanie z Krótkotrwałych zwolnień lekarskich nie może natomiast uzasadniać przyznania poruszanego dodatku w najniższej kwocie przewidzianej przez prawo. Skarżący zaznaczył także, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2016 r. mogłaby być wydana w związku ze złożeniem przez niego uwag i wniosków w sprawie o przeniesienie służbowe. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w P. na podstawie art. 7, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 162 § 1 pkt 1 i art. 162 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 25 ust. 1 pkt 4 lit. b i § 25 ust. 2 cytowanego rozporządzenia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że powodem przyznania rozważanego dodatku w niższej wysokości było niewywiązywanie się przez skarżącego z powierzonych zadań. Odnosząc się do zarzutów J. G., organ II instancji wskazał, że § 25 ust. 2 powołanego rozporządzenia przewiduje przyznanie dodatku w wysokości do 0,30 do 0,50. Świadczenie to ma zatem charakter uznaniowy i określenie go na niższym poziomie niż poprzednio nie może być traktowane jako obniżenie dodatku. Dowódca jednostki wojskowej ma przy tym uprawnienia do oceny stopnia wywiązywania się żołnierza z powierzonych mu zadań, co z kolei wpływa na wysokość omawianego dodatku. Fakt otrzymywania dotychczas dobrych i bardzo dobrych ocen w trakcie opiniowania służbowego oraz fakt niekarania za przewinienia dyscyplinarne nie wyłącza powyższej kompetencji organu wojskowego. Dowódca Jednostki nr [...] zauważył również, że ustalenie wysokości dodatku w niższej niż dotychczas wysokości nie może być traktowane jako kara za przewinienia popełnione przez żołnierza przy wykonywaniu obowiązków służbowych. Jest to bowiem środek do motywowania żołnierzy do jak najlepszego wywiązywania się z powierzonych zadań. Mając przy tym na uwadze uznaniowy charakter decyzji w sprawie przyznania poruszanego świadczenia, organ II instancji nie powinien narzucać organowi I instancji szczegółowych zasad korzystania z przysługujących mu uprawnień motywujących względem podwładnych. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] podniósł poza tym, że wydanie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. spowodowało bezprzedmiotowość decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., co z kolei uzasadniało stwierdzenie wygaśnięcia tego rozstrzygnięcia na podstawie art. 162 k.p.a. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. J. G. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie (1) art. 89 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez obniżenie rozważanego dodatku po zwolnieniu skarżącego ze służby i (2) art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności i uniemożliwienie skarżącemu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty skargi oraz swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że naruszenie art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a. nie było podnoszone w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dlatego ewentualne uchybienia w tej mierze miały charakter nieistotny i pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy zauważył również, że art. 89 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Znajduje on bowiem zastosowanie w przypadku, gdy żołnierz zostanie zwolniony z zajmowanego stanowiska i nie obejmie nowego stanowiska. Tymczasem w rozważanej sprawie J. G. zostało wyznaczone nowe stanowisko służbowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 z późn. zm.). Zgodnie z art. 72 ust. 1 powołanej ustawy uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Jak wynika przy tym z art. 80 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, żołnierze zawodowi otrzymują do uposażenia m.in. dodatek służbowy za pełnienie służby wojskowej na określonych stanowiskach. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 80 ust. 3 wymienionej ustawy, że dodatki do uposażenia zasadniczego mogą być ustalone w stawkach miesięcznych, dziennych albo za wykonanie określonych czynności. Niemniej dodatki ustalone w stawkach miesięcznych traktowane powinny być traktowane jako dodatki o charakterze stałym. Jednocześnie decyzję w sprawie przyznania dodatku o charakterze stałym wydaje się w świetle art. 80 ust. 5c tejże ustawy na czas określony lub nieokreślony, nie dłuższy jednak niż na czas pełnienia przez żołnierza zawodowego służby na stanowisku służbowym. Ponadto organ, który przyznał dodatek do uposażenia, w przypadku niewykonywania zadań uzasadniających wypłacenie dodatku, może na mocy art. 80 ust. 5 wspomnianej ustawy zawiesić, obniżyć albo wstrzymać jego wypłacanie w formie decyzji. Wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania omawianego świadczenia określają przy tym przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. poz. 1618). Zgodnie z § 25 ust. 1 pkt 4 lit. b powołanego rozporządzenia, żołnierz zawodowy otrzymuje miesięczny dodatek służbowy z tytułu zajmowania stanowiska służbowego, ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej, wynoszący dla lekarza lub lekarza dentysty w jednostce wojskowej pokrywającej wydatki z budżetu państwa od 0,30 do 0,50. Jak wynika przy tym z § 25 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, przy przyznawaniu żołnierzowi zawodowemu dodatku służbowego, o jakim mowa w § 25 ust. 1 tego aktu wykonawczego, uwzględnia się charakter zadań realizowanych przez jednostkę organizacyjną, liczbę podległych żołnierzy i pracowników wojska, a także stopień wywiązywania się żołnierza z powierzonych zadań. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w M. M. na podstawie 80 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy w zw. z § 25 ust. 1 pkt 4 lit. b cytowanego rozporządzenia przyznał J. G., zajmującemu stanowisko szefa zespołu ratownictwa medycznego, dodatek służbowy w wysokości 0,50, tj. w kwocie [...]zł miesięcznie (k. 36 akt sądowych). W rozstrzygnięciu tym wspomniany organ wojskowy ustalił również, że powyższe świadczenie przysługuje skarżącemu od dnia [...] czerwca 2015 r. na czas pełnienia służby na stanowisku służbowym. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania, a zatem należy uznać ją za bezstronną. Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy stwierdzenie wygaśnięcia opisanej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. i przyznanie ponownie dodatku w niższej wysokości było prawidłowym działaniem organów administracji publicznej. Skarżący wywodził w tej mierze, że niezbędne było wydanie decyzji o obniżeniu dotychczasowej wysokości rozważanego świadczenia. Organy wojskowe wskazywały natomiast na uznaniowy charakter decyzji w sprawie dodatku służbowego. Trafne w tym zakresie okazało się zdaniem Sądu stanowisko skarżącego. Na początku rozważań należy zauważyć, że decyzja w przedmiocie dodatku służbowego, wbrew twierdzeniem organu II instancji, nie ma wyłącznie uznaniowego charakteru. Stanowcze brzmienie art. 80 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy w zw. z § 25 ust. 1 pkt 4 lit. b cytowanego rozporządzenia wskazuje bowiem, że przyznanie tego świadczenia jest obowiązkiem organu wojskowego. W tej mierze rozważana decyzja ma zatem charakter związany. Prawodawca pozostawia natomiast luz decyzyjny organom wojskowym w zakresie ustalenia wysokości tego dodatku, wskazując jedynie dolną i górną wysokość tego świadczenia, oraz określając w § 25 ust. 2 wymienionego rozporządzenia kryteria, jakimi należy się kierować przy przyznawaniu omawianego świadczenia po raz pierwszy. Za taką interpretacją przemawia użycie słowa "przyznaje" przytoczonego przepisu oraz charakter przesłanek wymienionych w tym katalogu. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w sprawie wysokości dodatku służbowego nie oznacza jednak, że organy administracji publicznej mogą wydać w tej mierze zupełnie dowolną decyzję. Przeciwnie pozostawienie organom wojskowym luzu decyzyjnego nakłada na nie obowiązek rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia motywów, jakimi kierowano się przy wydawaniu aktu administracyjnego. Konieczne w tym celu jest przede wszystkim zgromadzonego pełnego materiału dowodowego oraz staranne i wyczerpujące uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych wymogów zwalnia organ administracji publicznej z zarzutu arbitralności wydanej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że jako przyczynę wydania kontrolowanych rozstrzygnięć organy wojskowe wskazały niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych. Wymieniona okoliczność powinna była skutkować wydaniem decyzji o obniżeniu dodatku służbowego z art. 80 ust. 5 cytowanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ten ostatni przepis znajduje bowiem zastosowanie, gdy przyczynę uzasadniającą zmianę wcześniejszej decyzji o przyznaniu dodatku służbowego stanowi przede wszystkim niewywiązywanie się z obowiązków służbowych, zaś pozostałe kryteria oceny wymienione w § 25 ust. 2 rozporządzenia nie uległy zmianie. Takie rozstrzygnięcie mogłoby jednak zapaść jedynie w razie zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego i przekonującego uzasadnienia wydanego aktu. Decyzja z art. 80 ust. 5 wymienionej ustawy ma bowiem również charakter uznaniowy, na co wskazuje użycie wyrazu "może" w treści tego przepisu. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydano więc z naruszeniem trybu określonego w art. 80 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Niedopuszczalne natomiast było wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie wcześniejszej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. w celu ponownego ustalenia wysokości dodatku służbowego. Mozliwości takiej bowiem nie przewiduje przepis art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Przepis ten wskazuje, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje, jeżeli (1) decyzja stała bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa labo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; (2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W tym miejscu należy wskazać także na kolejną nieprawidłowość kontrolowanych rozstrzygnięć. Niezależnie bowiem od błędnego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. i ponownego orzekania o wysokości dodatku służbowego, organy wojskowe nie przedstawiły w istocie żadnych argumentów, które potwierdzałyby niewywiązywanie się skarżącego z obowiązków służbowych. Organ I instancji odniósł się do tej kwestii jedynie zdawkowo. Argumentacja organu II instancji jest natomiast zbyt ogólnikowa. Nie wskazano w szczególności konkretnych faktów lub zdarzeń, które wskazują na niewłaściwe zachowanie skarżącego. Nie odwołano się w tym zakresie do opinii służbowych, meldunków lub innych dokumentów personalnych, jak i nie przesłuchano żadnego świadka. W tej sytuacji należy więc uznać, że ustalenia organów administracji publicznej mają charakter dowolny i nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wada ta w konsekwencji prowadzi do wniosku, że kontrolowane decyzji są także arbitralne, co dodatkowo przemawiało za ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło zarazem do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny charakter, gdyż uniemożliwiły zweryfikowanie, czy skarżący rzeczywiście nie wywiązuje się w pełni z obowiązków służbowych, co z kolei stanowi przesłankę redukcji dodatku służbowego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w M. M. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 25 ust. 1 pkt 4 lit. b powołanego rozporządzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny ustalić, czy zachodzą przesłanki wydania na podstawie art. 80 ust. 5 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych decyzji o obniżeniu wysokości dodatku służbowego oraz przekonująco uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.