II SA/Po 562/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2009r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska Decyzją z dnia (...) marca 2009 r., nr (...), Starosta P. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości J., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy (...), działka nr (...) o pow. 1573 m, zapisanej w księdze wieczystej KW (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskiem z dnia (...) sierpnia 2008 r., uzupełniony pismami z dnia (...) sierpnia 2008 r. oraz z (...) grudnia 2008 r., D. K. zwróciła się do organu o zwrot nieruchomości położonej w miejscowości J., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy (...), działka nr (...). W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż wnioskowana nieruchomość o pow. 1573 m2, powstała w wyniku zatwierdzenia projektu podziału działki nr (...) decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S., nr (...) z dnia (...) lipca 1998 r., i stanowi obecnie własność Miasta i Gminy S. Działka nr (...) została przeznaczona w decyzji podziałowej pod komunikację. Starosta P. pismem z dnia (...) stycznia 2009 r. poinformował wnioskodawczynię, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto wskazano, iż przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie enumeratywnie wyliczonych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktów prawnych. Tym samym zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie wywłaszczenia oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpujący wymienionych w art. 216 cytowanej ustawy. D. K. pismem z dnia (...) stycznia 2009 r., jak również podczas rozprawy administracyjnej w dniu (...) lutego 2009 r. podtrzymała swój wniosek, wskazując jednocześnie, iż otrzymała za przedmiotową nieruchomość odszkodowanie. Pismem z dnia (...) marca 2009 r. podkreśliła dodatkowo, że przez okres ponad 10 lat nie zrealizowano na przedmiotowej działce żadnej inwestycji drogowej. Organ I instancji podniósł, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) lipca 1998 r. została wydana na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgonie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja potwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem, regulacje prawne, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mają zastosowania do gruntów, przejętych przez Skarb Państwa pod budowę ulic na skutek zatwierdzenia projektu podziału na wniosek właściciela. Stąd, skoro obowiązujące przepisy prawne, w szczególności art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości, której własność przeszła na gminę na podstawie art. 98 powyższej ustawy, postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. K. podnosząc, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) lipca 1998 r. dokonano podziału działki nr (...), stanowiącej własność wnioskodawczyni na łącznie 27 nowych działek. Jednocześnie działki nr (...),(...),(...)i (...) przeznaczone zostały pod komunikację i z dniem uzyskania przez powyższą decyzję mocy ostatecznej stały się z mocy prawa własnością Gminy S. Ponieważ przez ponad 10 lat nie zrealizowano na działce nr (...) żadnej inwestycji drogowej (w tym rzekomo planowanego ronda), wnioskodawczyni zwróciła się z żądaniem zwrotu przedmiotowej działki. Zdaniem odwołującej, wbrew twierdzeniom organu I instancji, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera zamkniętego katalogu aktów prawnych w zakresie nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, co do których możliwe jest żądanie ich zwrotu przez byłych właścicieli. W szczególności powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, w którym stwierdzonym, że pojęcie wywłaszczenie powinno być rozumiane w sposób szeroki i obejmować również dopuszczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach niektórych miast i osiedli. W dalszej kolejności przytoczono wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 09 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, w którym Trybunał wskazał, że art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy jedynie wywłaszczenia sensu stricto, lecz wszystkich nieruchomości wywłaszczonych niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, na podstawy obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. Podkreślono, że obecnie działka nr (...) jest przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, natomiast obwodnica Miasta S. przebiega dalej i niemożliwe jest, aby na przedmiotowej działce mogła zostać zrealizowana inwestycja drogowa, a więc cel publiczny. Tym samym cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wreszcie podniesiono, że wnioskodawczyni otrzymała odszkodowanie jak za drogi publiczne, gdy tymczasem w stanie obecnym gmina może korzystać z nieruchomości jak z nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym. Wojewoda decyzją z dnia (...) maja 2009 r., nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia (...) marca 2009 r. Zdaniem organu II instancji nabycie na własności nieruchomości oznaczonej nr (...) nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących podziału nieruchomości. Podkreślono, że w ramach procedury administracyjnej dotyczącej podziału na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności podziału z ustaleniami planu, tak aby możliwe było ustalenie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym. W powyższym świetle decyzja z dnia (...) lipca 1998 r. była decyzją, która zarówno pozostawała w zgodności z obowiązującym ówcześnie planem zagospodarowania przestrzennego jak i żądaniem wnioskodawczyni. Tym samym nie mogła ona zostać uznaną za decyzję wywłaszczeniową. W dalszej kolejności wskazano, że istotnie zwrot nieruchomości, której własność została przeniesiona na gminę w decyzji o podziale nieruchomości, nie jest możliwy z uwagi na brak podstawy prawnej przewidującej taką możliwości. W szczególności art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza jedynie możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, co w powyższym przypadku nie miało miejsca. Organ wskazał również, iż wywłaszczenie, jako instytucja prawa publicznego jest instrumentem umożliwiającym władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie lub pozbawienie (odjęcie) prawa własności nieruchomości. Podkreślono, że wskazany przez odwołującą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 09 grudnia 2008 roku nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem rozstrzygnięcie w nim zawarte dotyczy właśnie przepisów działu III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego chybiony jest również argument odwołującej, iż zgodnie z treścią wyroku Trybunał Konstytucyjnego z nie dotyczy jedynie wywłaszczenia sensu stricto, lecz wszelkich nieruchomości wywłaszczonych niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, albowiem jak powyżej wskazano, przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była wywłaszczona, zatem konsekwentnie uznać należy, iż nie może być zwrócona w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również powoływanie się przez D. K. na okoliczność, że Gmina S. nie zrealizowała celu publicznego, gdyż zrezygnowała z realizacji planowanej ponad 10 lat wcześniej inwestycji drogowej, również pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie. Organ wydając decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości nie był zobligowany do realizacji inwestycji drogowej w terminach wynikających z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że wprawdzie art. 97 ust. 3 powyższej ustawy dopuszcza możliwość dokonania podziału z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, jednakże decyzja z (...) lipca 1998 roku wydana została wskutek wszczęcia postępowania podziałowego nie z urzędu, lecz na wniosek, a zatem na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy. Nie można zatem uznać, że niezrealizowanie przez Gminę S. celu publicznego powoduje, iż działka stała się zbędna na cele komunikacji drogowej. Tym samym wywody odwołującej dotyczące realizacji celu publicznego są bezprzedmiotowe, podobnie jak podniesiona przez odwołującą kwestia wysokości odszkodowania, które otrzymała w związku z utratą prawa własności przedmiotowej nieruchomości i które jak twierdzi "zostało wyliczone w oparciu o stawki jak dla nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, a nie jak dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Zwrócono również uwagę, iż postępowanie dotyczące podziału nieruchomości uregulowane jest w rozdziale 1 działu III, a postępowanie wywłaszczeniowe w rozdziale 4 działu III, co uzasadnia wniosek, że ustawodawca traktuje oba postępowania jako dwa odrębne i niezależne od siebie tryby postępowania. Podkreślono również, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. zakwestionowano art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości, zgodnie z którym możliwe był podział nieruchomości, pod warunkiem bezpłatnego odstąpienia na rzecz gminy prawa własności gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na place, ulice i drogi. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. K. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja naruszyła art. 136, art. 137 i 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącej. W dalszej treści skargi podtrzymano argumenty zaprezentowane w treści odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda i podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia (...) grudnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej – radca prawny I. P. – A., podtrzymała zarzuty skargi oraz podniosła, iż w razie wątpliwości Sąd winien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje także nieruchomości, których własności nabyła gmina na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Istota toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu sporu pozostawała kwestia, czy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa istnieje podstawa do zwrotu na rzecz skarżącej D. K. nieruchomości położonej w miejscowości J., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o pow. 1573 m, zapisanej w księdze wieczystej KW (...), której własność przeszła na rzecz Gminy S. z mocy prawa w wyniku wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzji z dnia (...) lipca 1998 r. zatwierdzającej podział nieruchomości z wydzieleniem działek gruntu pod drogi. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) lipca 1998 r. została wydana w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, którym decyzja podziałowa stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przejście prawa własności wydzielonych działek na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg ulic w danym terenie oraz gdy podział jest przeprowadzany na wniosek właściciela nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) jak i art. 6 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 oz. 717 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W tym miejscu konieczne jest podkreślenie, że zgodnie z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, które następuje w formie decyzji administracyjnej na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego i tylko w przypadku, kiedy cele publiczne nie mogą być w inny sposób zrealizowane. Natomiast decyzja, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwa wyłącznie na wniosek właściciela i jest dokonywana wyłącznie za odszkodowaniem. Tym samym nie charakteryzuje się ona władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez gminę. Jest ona jedynie następczym skutkiem wniosku o podział nieruchomości. Z porównania treści art. 98 ust. 1 oraz art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wynika, że sposób oraz przesłanki przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawia art. 98 ust. 1 oraz na podstawie decyzji wywłaszczeniowej jest diametralnie różny. Tym samym nie każde odjęcie prawa własności należy rozumieć jako wywłaszczenie, do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte w dziale III rozdział 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak trafnie bowiem przyjęły organy administracji publicznej, ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości jedynie w przypadku gdy wywłaszczenie miało miejsce na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o odjęciu prawa własności, a więc decyzji, o której mowa w rozdziale 4 działu III, lub też w oparciu o art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w treści powyższego przepisu. W przedmiotowej sprawie sytuacja powyższa nie występuje, bowiem decyzja z dnia 06 lipca 1998 r. nie może zostać zakwalifikowana jako decyzja wywłaszczeniowa. Sąd wskazuje, że jak trafnie wskazał organ II instancji art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza możliwość dokonania podziału z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, co z kolej umożliwiłoby ewentualne rozważenie, czy zwrot nieruchomości jest możliwy z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie jednakże decyzja Burmistrza z dnia 06 lipca 1998 r. wydana została wskutek wszczęcia postępowania podziałowego nie z urzędu, lecz na wniosek, a zatem na podstawie art. 97 ust. 1 powyższej ustawy. Nie można zatem uznać, że niezrealizowanie przez Gminę S. celu publicznego powoduje, iż działka stała się zbędna na cele komunikacji drogowej. Stąd za nietrafne uznać należy zarzuty skarżącej dotyczące braku realizacji celu publicznego, podobnie jak podniesioną przez skarżącą kwestię wysokości odszkodowania. Za nietrafne uznać również podnoszoną przez skarżącą niezgodność regulacji przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją. W szczególności, jak trafnie podał Wojewoda, w powołanym przez skarżącą orzeczeniu z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, zakwestionował możliwość dokonania podziału nieruchomości od bezpłatnego przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na ulice, place i drogi, a także na niektóre inne cele, co przewidywała ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Konieczne jest podkreślenie, że w przedmiotowej sprawie nabycie własności nieruchomości nastąpiło na wniosek skarżącej i za wypłaconym jej odszkodowaniem. Tym samym nie zachodzi tożsamość stanów faktycznych, uzasadniająca odwoływanie się do powyższego wyroku Trybunału. Reasumując powyższe rozważania za prawidłowe uznać należy stanowisko organów administracji publicznej, że obecnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, których własność przeszła z mocy prawa w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym prawidłowo uznano, iż brak podstawy prawnej do zwrotu na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości na gruncie powołanej wyżej ustawy powoduje, że jej wniosek nie mógł zostać merytorycznie rozpatrzony. Brak podstawy materialnoprawnej zgłoszonego żądania uniemożliwia bowiem rozstrzyganie o zasadności żądania, które dokonuje się przecież w świetle stosownej regulacji prawnej. Powyższe przesądza zatem o niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 §1 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska