II SA/Po 562/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ( dalej: "PINB") postanowieniem z [...] lutego 2019 r. o nr [...], wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w [...], obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej wykonania robót budowlanych polegających na remoncie sześciu balkonów na II piętrze budynku z podwyższeniem balustrad. Jednocześnie organ sprecyzował, iż sporządzający powyższą ocenę techniczną ma ocenić prawidłowość wykonania robót budowlanych oraz określić, w razie potrzeby, roboty i czynności budowlane niezbędne do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Powyższa ocena powinna zawierać co najmniej część opisową oraz powinna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego. PINB wyznaczył jednocześnie termin 30 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne, na przedłożenie powyższej opinii. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku ze zgłoszeniem nielegalnego wykonania remontu balkonów, przy [...] w [...], w dniu w dniu [...] listopada 2017 dokonano sprawdzenia opisywanych przez wnioskodawcę robót i potwierdzono istnienie rusztowań na chodniku pod balkonami budynku przy [...] Skontaktowano się w tej sprawie z zarządcą budynku, który potwierdził, że prace zostały podjęte w oparciu o skuteczne zgłoszenie do Wydziału Urbanistyki i Architektury [...]. Zarządca budynku wyjaśnił, iż prace zabezpieczające faktycznie rozpoczęły się przed [...] listopada 2018 r., czyli dniem wydania zaświadczenia o przyjęciu zgłoszenia opisywanych robót. PINB uznał, iż inwestor mógł rozpocząć roboty w okolicznościach zagrożenia tym bardziej, że dochowano obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i decyzją z [...] kwietnia 2018 r. umorzył wszczęte postępowanie. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r., sygn. [...] uchylił decyzję PINB z [...] kwietnia 2018r. Organ odwoławczy wykluczył możliwość zastosowania wspomnianej art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wobec przedmiotowych robót. Wskazał, że przepis ten można stosować jedynie w przypadku robót rozbiórkowych. Dalej wyjaśniono, iż w dniau[...] stycznia 2019 r .przeprowadzono kontrolę na posesji celem zbadania wykonanych prac remontowych. Stwierdzono wykonanie skucia posadzek balkonów (za wyjątkiem balkonu R. K.), skucia tynków podniebień balkonów, wykonanie nowych tynków, opierzeń, podwyższenia balustrad kształtownikami stalowymi, a także ułożenie nowych płytek ceramicznych (za wyjątkiem mieszkania R. K.). W ramach kontroli nie stwierdzono usterek i nieprawidłowości. Wobec powyższego organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a mianowicie wykonano roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia. W takim stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy art. 50 i 51 omawianej ustawy. Celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Fakt zakończenia robót oznacza, że organ nie ma podstaw do wydania przewidzianego w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 7. Dalej zauważono, że w przypadku naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ nadzoru budowlanego nakłada, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego określając termin ich wykonania. Zdaniem PINB fakt wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia daje podstawę do założenia, że ww. roboty wykonywane były bez nadzoru osoby uprawnionej. W związku z tym powstały uzasadnione wątpliwości co do zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą techniczną, w konsekwencji czego zaszła uzasadniona konieczność dokonania oceny wykonanych robót. W świetle powyższych ustaleń oraz będąc obowiązanym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, organ postanowił nałożyć, zgodnie z art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązek sporządzenia i dostarczenia do tutejszego Inspektoratu oceny technicznej dotyczącej wykonania opisanych robót budowlanych. Wskazano, iż powyższa ocena powinna rozstrzygać o prawidłowości wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą techniczną. W opracowaniu tym, w razie potrzeby, należy określić roboty i czynności budowlane niezbędne do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśniono, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników organu nadzoru budowlanego, nie było możliwe dokonanie oceny poprawności wykonanych robót pod względem technicznym. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzanych przez pracowników organów nadzoru budowlanego nie jest możliwe wykonanie czynności polegających na np. wykonaniu odkrywek czy weryfikacji poprawności zastosowanych materiałów budowlanych, ich właściwego przeznaczenia (płytki ceramiczne, masy uszczelniające, izolacja stali balustrad przed korozją, itp.). Ponadto organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do ingerencji w substancję obiektu budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. K. domagając się wydania decyzji finalnej. Zdaniem skarżącego organ nie zakończył sprawy dotyczącej przystąpienie do robót budowlanych przed wydaniem zaświadczenia ze strony Wydziału Urbanistyki i Architektury, o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia remonty przedmiotowych balkonów, a nie w sprawie wykonania robót bez nadzoru osoby uprawnionej. Podniesiono też, że został pominięty w sprawie mimo, iż jako strony potraktowane są osoby postronne. Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., sprostowanym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]INB") utrzymał mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnienia organ odwoławczy opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie zaznaczył, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w celu zgromadzenia w aktach sprawy dowodów dokładnie wyjaśniających stan faktyczny sprawy i w oparciu o nie - rozstrzygnięcia sprawy tj. robót polegających na remoncie sześciu balkonów na II piętrze budynku z podwyższeniem balustrad, na nieruchomości przy ul. [...] w [...]". Zaznaczono, iż zakres niniejszego - wszczętego z urzędu - postępowania administracyjnego został precyzyjnie określony w zawiadomieniu PINB z dnia [...] lutego 2018 r. Jest ono prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a mianowicie wykonano roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia. Natomiast zaskarżone postanowienie służy zgromadzeniu dowodów i materiałów właśnie w celu "sfinalizowania" sprawy wszczętej w dniu [...] lutego 2018 r. Stwierdzono, iż zasadne jest założenie PINB co do braku nadzoru ze strony osoby uprawnionej przy wykonywaniu tychże robót co z kolei uzasadnia wątpliwości co do ich prawidłowości. Chociaż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nie odnotował nieprawidłowości w tym zakresie, to jednak - mając na uwadze - fakt, iż nie był on uprawniony do dokonywania jakichkolwiek odkrywek w celu dokonania ustaleń w zakresie prawidłowości wykonanych robót budowlanych, a objęte zakresem niniejszego postępowania administracyjnego prace dotyczyły istotnych zewnętrznych elementów architektonicznych wielorodzinnego budynku mieszkalnego (czyli balkonów istniejących nad ciągami pieszymi w ścisłym centrum [...], po których przemieszcza się znaczna ilość przechodniów), to nie tylko uzasadnione lecz wręcz konieczne jest zastosowanie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego i nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy [...] w [...] obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów zażalenia stwierdzono, iż R. K. jako członkowi Wspólnoty Mieszkaniowej przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania, czego nie zmienia fakt nieuwzględnienia go w rozdzielniku zaskarżonego postanowienia pośród stron postępowania. Jako niezrozumiały uznano zarzut doręczenia tego postanowienia "osobom postronnym", skoro A. W., G. D.-I. i A. S. są członkami Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy [...] w [...], choć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] miał jedynie prawny obowiązek doręczyć postanowienie pełnomocnikowi Wspólnoty (art. 40 § 2 k.p.a.). Skargę do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie wniósł R. K. podnosząc, iż inicjował postępowanie w sprawie w sprawie nielegalnie wykonanych robót budowlanych na balkonach, a nie w sprawie wykonania robót bez nadzoru uprawnionej osoby. Zarzucono, iż [...]INB nieprawidłowo uznał Wspólnotę Mieszkaniową za właściciela przedmiotowego budynku oraz nieprawidłowo uznał Spółkę MPGM za pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej i w konsekwencji, iż w postępowaniu zgłoszeniowym działano poprawnie. Zdaniem strony [...]INB nie ustalił czy A. W., G. D.-I. i A. S. są uprawnione do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej. Według skarżącego ww. osoby nigdy nie weszły w prawa osób zarządzających nieruchomością wspólną. Odpowiadając na skargę [...]INB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Uzupełniająco wyjaśniono, iż zaskarżone postanowienie zostało sprostowane. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie [...]INB nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z [...] lutego 2019 r. o nr [...], wydane m.in. na podstawie art. 81 c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którym nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w [...], obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej wykonania robót budowlanych polegających na remoncie sześciu balkonów na II piętrze budynku z podwyższeniem balustrad. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2019r. poz. 1186 ze zm., dalej "P.b.".). Na mocy art. 81c ust. 1 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. Jak przy tym wynika z art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis art. 81c ust. 2 P.b, daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Niemniej istotne jest, aby poza wykazaniem uzasadnionych wątpliwości organ precyzyjnie wskazał jaką ekspertyzę, czego dotyczącą i w jakim zakresie strona jest obowiązana przedłożyć. Treść przepisu determinuje bowiem przedmiot ekspertyzy (oceny technicznej), gdyż odnosi się on do: jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Trzeba też zaznaczyć, że wyjątkowość stosowania art. 81c ust. 2 ustawy, którego skutkiem jest przerzucenie na stronę zobowiązaną kosztów ustalenia jakości czy też stanu technicznego obiektu budowlanego, wynika z faktu, że co do zasady organy wymienione w tym przepisie posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego prawem budowlanym, nie są jednak w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałej wątpliwości. Na gruncie rozpoznanej sprawy podkreślić trzeba, że postanowienie o którym mowa w powyższym przepisie ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane, wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy (patrz m.in. w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11 oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11.) Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały w ramach prowadzonego przez PINB postępowania w sprawie samowolnie (tj. bez stosownego zgłoszenia) wykonanych robót budowlanych polegających a remoncie sześciu balkonów na II piętrze budynku z podwyższeniem balustrad. Organ wyjaśnił, iż w celu ustalenia, czy zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami oraz sztuką budowlana (wiedzą techniczną) oraz jaki jest stan techniczny budynku konieczne było nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy [...] w [...] obowiązku przedłożenia stosownej oceny technicznej. Organ I instancji określił przy tym jaki informacje winny wynikać z tej oceny i kto powinien ją sporządzić. Wytłumaczono też, dlaczego organ nadzoru budowlanego nie jest samodzielnie uzyskać potrzebne mu informacje – nie jest uprawniony do ingerencji w substancję obiektu budowlanego. Wątpliwości Sądu nie budzi też podmiot do którego skierowano obowiązek przedłożenia oceny technicznej tj. Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy [...] w [...]. Z akt sprawy wynika, iż to ww. Wspólnota Mieszkaniowa była inwestorem ww. robót budowlanych, a więc jest uczestnikiem procesu budowlanego o którym mowa w art. 81c ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1 P.b. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737) właścicielom wyodrębnionych w budynku lokali przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością ich lokali. Przy czym nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zatem niewątpliwym jest, że właścicielami budynku, w tym jego części wspólnych są właściciele poszczególnych lokali (członkowie wspólnoty),a nie wspólnota mieszkaniowa. Z kolei art. 6 cyt. ustawy stanowi, że ogół właścicieli których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy prawa, jednak podmioty ją tworzące pozostają współwłaścicielami nieruchomości wspólnej. Przepis ten ma na celu uproszczenie obrotu prawnego i nie wpływa na prawa właścicielskie. W odniesieniu do części wspólnych współwłaściciele działają przez wspólnotę mieszkaniową. Stąd też w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż wspólnota mieszkaniowo, o której mowa w art. 6 ustawy o własności lokali być uczestnikiem procesu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów stwierdzić należy, iż na tym etapie postępowania – tj postępowania wpadkowego mającego na celu uzyskanie materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy – nie zasługiwały one na uwzględnienie. Jak już wspomniano wcześniej zaskarżone postanowienia nie zapadły w "nowym" jak to stwierdził skarżący, postępowaniu, ale w ramach wszczętego z urzędu [...] lutego 2018 r postępowania w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na remoncie sześciu balkonów na II piętrze budynku z podwyższeniem balustrad na nieruchomości przy [...] w [...]. Zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga jedna tego postępowania merytorycznie – wydane zostało w celu uzyskania materiału odwoławczego koniecznego dla ustalenia stanu fatycznego. Ponadto na tym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego nie rozstrzyga kwestii legitymacji Wspólnoty Mieszkaniowej do wykonania przedmiotowych robót budowlanych, jak też umocowania poszczególnych członków zarządu do jej reprezentacji w procesie budowlanym. Kwestie te mogą mieć ewentualny wpływ na ostateczne rozstrzygniecie postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie sześciu balkonów, lecz nie mają one znaczenia dla oceny prawidłowości nałożenia obowiązku przedstawienia stosownej oceny technicznej w sytuacji, gdy ponad wszelką wątpliwość Wspólnota Mieszkaniowa występował jako inwestor ww. robót budowlanych. Na marginesie zauważyć należy, iż adresat tego obowiązku –tj. Wspólnota Mieszkaniowa nie tylko nie zaskarżyła postanowienia PINB z [...] lutego 2019 r. jak też postanowienia [...]INB z [...] kwietnia 2019 r. lecz w dniu [...] marca 2019r. przedłożyła żądaną ocenę techniczna. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż spełnione zostały przesłanki do wydania postanowienia o którym owa w art. 81c ust. 2 P.b. i z tych też przyczyn oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., jako całkowicie nieuzasadnioną