II SA/Po 562/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia 10 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2024 r., nr [...]. Starosta [...] decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. orzekł o utracie przez skarżącego - T. K. prawa do zasiłku od dnia 2 czerwca 2024 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ uznał, że utrata prawa do zasiłku nastąpiła z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, że zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach na rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje przez 365 dni osobom powyżej 50 roku życia, posiadającym minimum 20 letni okres pracy uprawniający do zasiłku. To wynika z dokumentów, które skarżący może dostarczyć w każdym momencie. Wojewoda decyzją z dnia 10 lipca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżący złożył wniosek o rejestrację jako osoba bezrobotna. Dołączył świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie wyłącznie w okresie od 1 lutego 2022 r. do 31 października 2023 r. Powiatowy Urząd Pracy (dalej – PUP) w dniu 6 grudnia 2023 r. wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów m. in. poprzez dołączenie zaświadczenia z ZUS potwierdzającego okresy opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wraz z informacją o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz wszystkich pozostałych świadectw pracy. W wyznaczonym terminie skarżący nie uzupełnił tej dokumentacji. Podkreślić należy, że organ I instancji orzekł 22 grudnia 2023 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 5 grudnia 2023 r. Skarżący wykazał zatrudnienie przez okres 1 roku i 9 miesięcy i w tym zakresie został mu przyznany zasiłek w wysokości 80 % zasiłku podstawowego. Jak wynika z treści decyzji Starosty [...] z dnia 22 grudnia 2023 r. zasiłek ten przyznano stronie od dnia 5 grudnia 2023 r. nie wskazując okresu na jaki ten zasiłek został przyznany. Od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia 22 grudnia 2023 r. strona nie wniosła odwołania. W konsekwencji powyższego decyzja ta stała się ostateczna. Starosta [...] decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. orzekł o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku od dnia 2 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że: "Utrata prawa do zasiłku nastąpiła z powodu upływu maksymalnego okresu jej pobierania." Na skutek odwołania strony z dnia 18 czerwca 2024r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach na rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli łącznie przez co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał co najmniej minimalne wynagrodzenie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy okres pobierania zasiłku wynosi 365 dni, jeżeli bezrobotny ma powyżej 50 lat i posiada minimum 20 letni okres zatrudnienia uprawniający do zasiłku. Organ wskazał, że skarżący w dacie rejestracji w charakterze bezrobotnego miał ukończone 50 lat. Na podstawie przedłożonych dokumentów skarżący potwierdził zatrudnienie jedynie w okresie 1 roku i 9 miesięcy. Na wezwanie PUP skarżący nie dostarczył wymaganych dokumentów. Dlatego – zdaniem organu odwoławczego - nie było podstaw do wyznaczenia zasiłku na okres 365 dni. Organ wskazał, że w piśmie doręcznym skarżącemu organ pouczył o konsekwencjach prawnych niedostarczenia oczekiwanych dokumentów. W skardze do WSA w Poznaniu skarżący stwierdził, że spełnia normatywne wymagania do otrzymania zasiłku przez okres 365 dni. Wskazał, że jest osobą powyżej 50 roku życia i posiada staż pracy wynoszący ponad 20 lat. Jest więc osobą, która kwalifikuje się do pobierania zasiłku przez okres 365 dni. Nie dostarczył wymaganych dokumentów, jednak może to zrobić. Organ w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że organ bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. WSA wskazuje, że w sprawie skarżący złożył wniosek o rejestrację jako osoba bezrobotna. Dołączył świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie w okresie od 1 lutego 2022 r. do 31 października 2023 r. (k. [...]-[...] akt administracyjnych). Powiatowy Urząd Pracy w dniu 6 grudnia 2023 r. wezwał stronę m. in. do uzupełnienia dokumentów poprzez dołączenie zaświadczenia z ZUS potwierdzającego okresy opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wraz z informacją o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz wszystkich pozostałych świadectw pracy (k. [...] – [...] akt administracyjnych). W piśmie tym wskazano, że uzupełnienie powyższych dokumentów jest warunkiem ustalenia ewentualnego prawa do zasiłku. W wyznaczonym przez organ terminie skarżący nie uzupełnił tej dokumentacji. Organ I instancji orzekł decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 5 grudnia 2023 r. (k. [...] akt administracyjnych). Jednakże zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu tej decyzji organ nie wskazał okresu, na jaki został przyznany zasiłek dla bezrobotnych. Decyzja nie została zaskarżona przez stronę i stała się ostateczna. Być może w sytuacji gdyby w sentencji decyzji czy też w jej uzasadnieniu organ wskazał, że okres pobierania zasiłku jest 180 dniowy skarżący wniósłby odwołanie od tej decyzji. Starosta [...] decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. orzekł o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku od dnia 2 czerwca 2024 r. (k. [...] akt administracyjnych). W bardzo lakonicznym uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał jedynie, że utrata prawa do zasiłku nastąpiła z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. WSA podkreśla, że organ zarówno w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 grudnia 2023r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i o przyznaniu prawa do zasiłku, jak również w decyzji z 10 czerwca 2024 r. o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku od dnia 2 czerwca 2024 r. nie wskazał na jaki okres przyznano przedmiotowy zasiłek na rzecz strony. WSA stwierdza, że z uzasadnienia decyzji nie wynika dlaczego zasiłek został przyznany na okres 180 dni a nie na okres 365 dni. Organ nie uzasadnił też dlaczego upłynął już okres pobierania zasiłku przez skarżącego. W tym zakresie decyzja organu I instancji z dnia 10 czerwca 2024 r. jest sprzeczna z wzorcem normatywnym uregulowanym w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skarżący znając motywy rozstrzygnięcia organu, ze wskazaniem szczegółowego stanu faktycznego oraz stanu prawnego, mógłby kwestionować poszczególne elementy wynikające z uzasadnienia decyzji. Wobec braków w tym zakresie skarżący nie miał wiedzy w zakresie ustaleń organu i podstaw prawnych wydawanego rozstrzygnięcia. Dopiero organ II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach na rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli łącznie przez co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał co najmniej minimalne wynagrodzenie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy okres pobierania zasiłku wynosi 365 dni, jeżeli bezrobotny jest osobą powyżej 50 roku życia i posiada staż pracy wynoszący ponad 20 lat. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący w dacie rejestracji w charakterze bezrobotnego miał ukończone 50 lat. Na podstawie dokumentów potwierdził zatrudnienie jedynie w okresie 1 roku i 9 miesięcy. Na wezwanie PUP skarżący nie dostarczył wymaganych dokumentów. Dlatego – zdaniem organu odwoławczego – brak było normatywnych podstaw do przyznania stronie zasiłku na okres 365 dni. W piśmie organu z dnia 6 grudnia 2023r. skarżący był pouczony o konsekwencjach prawnych zaniechania przedłożenia dokumentów. W ocenie Sądu postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało sprzecznie z wzorcami normatywnymi uregulowanymi w art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja organu I instancji nie zawiera bowiem uzasadnienia. Jest to wada decyzji biorąc pod uwagę przedmiot postępowania, podstawy, jak i zakres czasowy świadczenia. W treści decyzji z dnia 22 grudnia 2023r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i o przyznaniu prawa do zasiłku brak jest wskazania okresu przyznanego zasiłku na rzecz strony. Naruszona została także zasada dwuinstancyjności postępowania, unormowana w art. 15 k.p.a., stanowiąca jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że wydanie wadliwej decyzji przez organ I instancji nie mogło zostać sanowane na etapie postępowania przed organem II instancji w ten sposób, że to organ odwoławczy uzasadnił de facto prawne stanowisko organu I instancji zajęte w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sytuacji, biorąc pod uwagę powyższe wzorce normatywne (art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.) wadliwa z perspektywy procesowej decyzja organu I instancji powinna być – w ramach administracyjnych środków zaskarżenia - uchylona przez organ II instancji. Skoro więc organ odwoławczy wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji to zdaniem Sądu decyzje wydane w sprawie przez organy obu instancji powinny być uchylone. Wskazać należy, że organ odwoławczy nie miał podstaw do oceny czy decyzja zaskarżona jest zgodna z przepisami prawa procesowego i prawa materialnego gdyż – jak już wyżej zostało wskazane – brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia decyzji organu I instancji, spełniającego wzorce z art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy I i II instancji winny wydać decyzje spełniające wszystkie wymogi formalne z art. 107 k.p.a., w tym również w zakresie prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.