II SA/Po 563/19

Dnia 24 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta W. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej: Kpa); art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej: ustawa), Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, (zwanego dalej: Rozporządzenie) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku R. L. (zwanego dalej: wnioskodawca; skarżący) z dnia [...] lutego 2018 r. (korekta i uzupełnienie wniosku w dniu [...] marca 2018 r., oraz w dniu [...] maja 2018 r. i [...] czerwca 2018 r.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie siedliska o maksymalnej obsadzie 30 DJP wraz z funkcją agroturystyki (o łącznej ilości [...] miejsc noclegowych), w ramach którego planowana jest budowa pięciu budynków o funkcji mieszanej, projektowanych w obrębie ewidencyjnym W. , gm. W. na terenie działek nr [...] i [...], ark. [...] (zwane dalej: odpowiednio: warunki zabudowy; siedlisko; budynki; działki; nieruchomość). W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny w sprawie, w szczególności omówił kilkukrotne zmienianie zakresu wniosku przez wnioskodawcę oraz zapadłe w sprawie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P.. Kolejno organ wywodził, że w oparciu o przepisy ustawy, inż. A. P. posiadająca kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 5 pkt. 3 ustawy, przystąpiła do sporządzenia projektu decyzji wraz z analizą terenu, gdyż obszar, na którym położone są działki wnioskodawcy nie są objęte żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 61 ust. 1 ustawy). Organ wskazał, iż według § 3 Rozporządzenia, wyznaczono wokół działek - pokazanych na załączniku mapowym jako teren objęty wnioskiem, obszar analizowany, jednocześnie jest oświadczył, że uczyniono to "[...] nie zgodnie z wymogami w/w rozporządzenia, gdyż mapa załączona do wniosku była niewystarczająca" i przeprowadzono w tak wyznaczonym obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że analizę sporządzono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 (aktualnej na dzień 30 stycznia 2018 r.), gdzie stan zagospodarowania terenu objętego analizą przedstawiony na tejże mapie odpowiada faktycznemu zagospodarowaniu w/w obszaru. Kolejno wskazano, że analizowany obszar został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość łącznego frontu działek nr [...] i [...] (który wynosi ok. 300,0 m) objętych wnioskiem wzdłuż każdej z granic w/w działek tj. w odległości 900,0 m w odległości nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zaś jako front działek nr [...] i [...] należy przyjąć ich południowe granice, które przylegają bezpośrednio do drogi działki nr [...]. Podkreślono również, że warunki zabudowy mogą być ustalone tylko w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 — 5 ustawy, który przytoczono. Jednocześnie wyjaśniono, że zgodnie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...], nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 4 ustawy. Pomimo bowiem, iż wnioskodawca w swoim wniosku wskazał, że planuje budowę siedliska, przepis ten znajduje zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, jednakże zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wyjaśniono, że cechą zabudowy zagrodowej jest istnienie zagrody, czyli zabudowań gospodarczych, wraz z domem mieszkalnym, służące rolnikowi. W tym kontekście organ stwierdził, że działki objęte wnioskiem posiadają łączną powierzchnię [...] ha, a zatem przekraczają średnia powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy W., która wynosi 12,4000 ha, wyliczona na podstawie danych uzyskanych z Referatu Gospodarki Budżetowej Urzędu, jednakże nie stanowią istniejącego siedliska, są to wyłącznie tereny nieużytków rolnych i lasu. Dodatkowo wskazano "z całą stanowczością", iż na terenie gminy "p. L. " nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Kolejną część w tekście samego uzasadnienia decyzji stanowiła "analiza stanu faktycznego i prawnego działki nr [...] i [...] ark. [...] położonych w gminie W., obręb ewidencyjny W. ", obejmująca część określoną jako "podstawy prawne", następnie "stan prawny", po których organ skonstatował, iż na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej (dnia [...] maja 2018 r.), dokumentacji fotograficznej, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizy akt sprawy ustalono co następuje. I tak organ wskazał, iż sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej nr [...] położonej w granicach obszaru analizowanego są niezabudowane, stanowią nieużytki i tereny zielone, brak jest jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. Zatem wiodącą i jedyną funkcję stanowią tereny nieużytków oraz tereny jeziora N. . W liniach rozgraniczających drogi gminnej działka nr [...] na wysokości działek objętych niniejszym postępowaniem brak jest jakiegokolwiek uzbrojenia technicznego, jednakże Wnioskodawca dostarczył warunki przyłączenia do sieci energetycznej wydane przez firma A w dnia [...].09.2016 r. o możliwości przyłączenia. Ponadto wskazał, że zaopatrzenie w wodę nastąpi ze studni głębinowej, natomiast odprowadzenie ścieków do pięciu bezodpływowych zbiorników na nieczystości o poj. 20 m3 i 10 m3. Ustalono, że podstawową i wiodącą funkcją terenu dostępną z tej samej drogi publicznej są tereny zieleni oraz teren zbiornika wodnego - jez. N. . Wskazano, iż ostatecznie (po wielokrotnym zmienianiu wniosku) wnioskodawca zamierza zrealizować w ramach ww. działek siedlisko o maksymalnej obsadzie 30 DJP wraz z funkcją agroturystyki (o łącznej ilości [...] miejsc noclegowych), w ramach którego planowana jest budowa pięciu budynków o funkcji mieszanej o łącznej powierzchni zabudowy [...] m2, projektowanych w obrębie ewidencyjnym W. , gm. W. na terenie działek nr [...] i [...], ark[...]. Dodatkowo Wnioskodawca wskazał, iż obecna uprawa, łąki pozostaną w stanie nienaruszonym - bez zmian, przewiduje się założyć niewielki ogród kwiatowo-warzywny i owocowy o powierzchni [...] m2 w dogodnym miejscu. Trawniki pozostaną takie jak obecnie naturalne. Drogi dojazdowe, parkingi urządzone będą ekologiczne np. ażurowe. Kolejno przeanalizowano warunki z art. 61 ust. 1 ustawy, wskazując, iż spełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt. 1 następuje w przypadku gdy "co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Na tym tle organ wywodził, że sąsiednie działki budowlane dostępne z tej samej drogi publicznej nr [...] położonej w granicach obszaru analizowanego oraz z dróg wewnętrznych, znajdujących się w obszarze analizowanym tj. w obszarze [...] m od każdej z granic działek objętych wnioskiem - zabudowane są wyłącznie niewielkimi budynkami mieszkalnymi letniskowymi w zabudowie wolnostojącej. Budynki rekreacji indywidualnej posiadają wysokość od jednej do dwóch kondygnacji o maksymalnej wysokości ok. 6,0 m, stropodach stromy lub płaski. Średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy letniskowej wynosi ok. 7,50 m, budynki te usytuowane są w odległości od ok. 4,0 m do ok.10,0 m od frontowych granic działek od strony przylegających dróg wewnętrznych. Średnia intensywność zabudowy w całym obszarze analizowanym wynosi ok. 11 %. Dominującą funkcję terenu stanowią jednakże tereny nieużytków oraz tereny jeziora N. . W obszarze analizowanym tj. w promieniu 900,0 m brak jest jakiejkolwiek zabudowy siedliskowej. W ocenie organu zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 nie został spełniony. Pomimo to organ ocenił następnie pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy wykazując, iż są one spełnione. W tym zakresie wskazano, że teren ma dostęp do drogi publicznej - działka posiada bezpośredni dostęp do drogi (dz. nr [...]); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - Inwestor dostarczył warunki przyłączenia do sieci energetycznej wydane przez firma A w dnia [...].09.2016 r. o możliwości przyłączenia. Ponadto wskazał, że zaopatrzenie w wodę nastąpi ze studni głębinowej, natomiast odprowadzenie ścieków do pięciu bezodpływowych zbiorników na nieczystości o poj. 20 m3 i 10 m3. Zdaniem organu teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie jest też objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, albowiem wskazana przez Inwestora koncepcja zagospodarowania terenu przewiduje do realizacji obiekty budowlane na terenie ww. działek poza częścią sklasyfikowaną w ewidencji gruntów jako tereny leśne Ls V i Ls VI, które wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Wreszcie, w ocenie organu, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym uchwałą Nr XXIX/753/17 Sejmiku Województwa W. z dnia 27 marca 2017, gdzie na terenie Powidzkiego Parku Krajobrazowego zgodnie z § 4, ust. 1, pkt. 7 w/w uchwały, zakazuje się budowy nowych obiektów w odległości mniejszej niż 100,0 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Planowana inwestycja zgodnie z załącznikami mapowymi (nr [...] - [...]), zlokalizowana miałaby zostać poza obszarem 100,0 m od linii brzegowej jeziora N. . W dalszej części decyzji organ skupił się na analizie kwestii sąsiedztwa, podnosząc, iż analiza szeroko pojętego sąsiedztwa wykazała, że nie jest spełniony zawarty w art. 61 ust. 1 pkt. 1 warunek dotyczący kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym istnieje charakterystyczna przestrzeń urbanistyczna, stanowiąca od strony południowej w stosunku do działek objętych wnioskiem tereny zabudowy letniskowej, na którą składają się niewielkie budynki rekreacji indywidualnej o średniej powierzchni zabudowy ok. 50 m2, sytuowane na niewielkich działkach o powierzchni od ok. 600 m2 do ok. 1000 m2. Obszar wskazany przez Inwestora jako teren przeznaczony pod realizacje inwestycji, jest niezabudowanym zielonym obszarem, stanowiącym zieleń przybrzeżną jez. N. stanowiąc wąski cypel wcinający się w taflę jeziora, który z trzech stron otoczony jest przez to jezioro. Dokonując analizy każdorazowo należy, w ocenie organu, preferować funkcję dominującą, przeważającą w najbliższym otoczeniu. Ewentualne odstępstwa (przed ich dopuszczaniem) należy szczegółowo zbadać, a w przypadku potwierdzenia predyspozycji terenu pod nową funkcję, uzasadnić. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, formułując zasadę "dobrego sąsiedztwa", nakłada – w ocenie organu – obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Zatem, zdaniem organu, wiodącą funkcją terenu rozpatrywaną w odniesieniu do sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej działki nr [...] jest funkcja zieleni oraz teren jez. N. . Dodatkowo w obszarze analizowanym dostępnym z sąsiednich dróg wewnętrznych znajdujących się w wyznaczonym analizowanym obszarze jest zabudowa letniskowa. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ argumentował, że zachowanie ładu przestrzennego nie polega wprawdzie na powielaniu i w tym znaczeniu na ścisłej kontynuacji istniejącej na danym terenie funkcji, odwzorowywaniu istniejącego zagospodarowania zabudowy, jest to bowiem nie tylko mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, ale wprowadzenie na dany teren nowej zabudowy, jest możliwe, jeżeli pozwala ona na przyjęcie, że będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z zastaną zabudową (funkcją zabudowy), a także, że w przyszłości ten nowo wprowadzony rodzaj zabudowy nie ograniczy obecnej funkcji. Zdaniem organu, bezsprzecznie wnioskowany zamiar inwestycyjny spowodowałaby znaczny dysonans w zagospodarowaniu przestrzennym zakłócając tym samym zastany w granicach istniejącego obszaru ład przestrzenny. W obszarze analizowanym brak jest zabudowy kubaturowej, która stanowiłaby kontynuację i nie burzyła zastanego ładu przestrzennego m.in. w zakresie parametrów wskazanych przez Inwestora. Wysokość istniejącej zabudowy letniskowej nie przekracza 6,0 m do kalenicy w przypadku budynków z poddaszem użytkowym, natomiast Inwestor proponuje budynki o wysokości od II do III kondygnacji (10,0 m do 13,50 m). W związku z powyższym przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy jest niespełnienie art. 61 ust.1 pkt. 1. Końcowo organ odniósł się do pisma wnioskodawcy (z dnia [...].09.2018 r.), w którym zwrócił się on do urzędu z prośbą o wystąpienie do Ministra Inwestycji i Rozwoju w celu uzyskania odstępstwa od przepisów wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy, wskazując, iż zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę", czyli na kolejnym etapie procesu budowlanego. Odniesiono się również do pisma wnioskodawcy z dnia [...].10.2018 r., w którym R. L. zawnioskował o rozszerzenie wniosku o dodatkowego wnioskodawcę - swojego syna M. L., czego Kodeks postępowania administracyjnego w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie dopuszcza. Wskazano, że wnioskodawca podczas spotkania w urzędzie został o tym fakcie powiadomiony, podobnie o możliwości wycofania procedowanego wniosku oraz złożenia w jego miejsce nowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji wspólnie z M. L.. Odwołanie od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. wniósł R. L. wskazując, iż nie zgadza się z decyzją odmowną oraz nie podając uzasadnienia takiego stanowiska. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. wnioskodawca podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że spełnia przesłanki uznania, że posiadania gospodarstwa rolnego z uwagi na bycie właścicielem gruntów rolnych. Jest to bowiem najważniejszy składnik gospodarstwa rolnego. Wnioskodawca podkreślił, że "wg wypisu i wyrysu" na działkach nr [...] ogółem [...] ha w W. składa się [...] ha grunty rolne kl IV-VI, pastwiska [...] ha, lasy [...] ha nieużytki [...] ha. Oświadczył że te grunty są gospodarowane - na bieżąco orane, koszone, zbierane są plony. Skarżący wskazał również, iż posiada rachunki i dokumentację fotograficzną z różnych lat na zabiegi agrotechniczne. Podniósł również, iż przez członków jego rodziny jak i przez samego wnioskodawcę są płacone podatki rolne. W ocenie skarżącego Pani Urbanistka kłamała co do okoliczności, iż w dniu [...].05.2018 r. wykonała dokumentacje fotograficzna, na którą to okoliczność powołał jako dowód decyzję z 2017 r. o nr [...], do której są załączone zdjęcia datowane na dzień [...].05.2016 r. Do pisma skarżący dołączył własną dokumentację zdjęciową swoich gruntów. Ponadto w ocenie skarżącego front działek powinien być "pochodną z frontem styku tych działek analizowanych od strony styku z drogą gminną", co jego zdaniem dałoby zupełnie inny obraz analizy. Skarżący zarzucił gminie złą wolę, ukierunkowaną na opóźnienie inwestycji, którą planuje skarżący. Na dowód powyższego powołał się na sprawę podobną o sygn. akt II SA/Bk 614/18 . Skarżący rozwinął się również w kwestii zagrożenia kleszczowego na posiadanych gruntach argumentując, że planowana infrastruktura jest konieczna do zabezpieczenia się przed zagrożeniem kleszczowym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny sprawy oraz omówił podstawy prawne rozstrzygnięcia w sposób analogiczny jak organ I instancji, wskazując na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Reasumując organ stwierdził, iż w świetle przytoczonych regulacji prawnych podnieść należy, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną jej część. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc co do zasady poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie, stosując przepisy prawa materialnego z poszanowaniem wszystkich norm kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, że istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół prawidłowego określenia przedmiotu wniosku. Komentując te twierdzenia Kolegium podniosło, że ocena ekonomicznej racjonalności sytuowania siedliska rolniczego na cyplu wysuniętym w głąb jeziora nie należy do kompetencji organów planowania przestrzennego i z tego względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podejmuje polemiki z argumentami odwołania co do konieczności wybudowania na terenie ww. działek siedliska rolniczego. W ocenie SKO nie można jednak tracić z oczu tej istotnej okoliczności, że treścią wniosku wcale nie jest ulokowanie i budowa siedliska rolniczego, lecz budowa budynków agroturystycznych - a zatem zabudowa o charakterze usługowym - co wprost wynika z treści wniosku. Organy są zaś wnioskiem związane, a organ nie może dowolnie modyfikować wniosku. Określenie zaś warunków zabudowy dla inwestycji innej niż wnioskowana nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Podkreślono również, że decyzja ma charakter związany, a organy nie mają luzu decyzyjnego przy ocenie ustawowych przesłanek. Kolegium wskazało następnie, iż przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy wskazuje, że przepis art. 61 ust. 4 ustawy, który mówi o tym że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - jako norma kształtująca wyjątek od ogólnej zasady kształtowania zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa - winien być interpretowany ściśle. Skoro zatem R. L. w samej treści wniosku wskazał, że przedmiotem inwestycji ma być budowa budynków z przeznaczeniem na agroturystykę - to w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego - wnioskowane przedsięwzięcie dotyczy zabudowy usługowej - choćby nawet towarzyszyć jej miały zabudowania inwentarskie. Zdaniem kolegium wszystkie kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji umożliwiło stronom zapoznanie się z motywami podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł w przepisanym terminie R. L., tytułując ją "odwołanie" i wskazując, że nie zgadza się z decyzją Kolegium. W ocenie skarżącego posiadanie do 5 izb świadczy o tym, że nie jest prowadzona działalność turystyczna. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. umocowany przez skarżącego pełnomocnik dokonał uzupełnienia skargi wskazując, że zaskarża decyzje organu II instancji w całości i zarzuca jej: 1. naruszenie art. 7, art. 9 oraz art. 77 § 1, a także art. 50 § 1 Kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz punkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak podjęcia przez organ drugiej instancji czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli występującego samodzielnie wnioskodawcy oraz arbitralne przyjęcie, że wnioskowana zabudowa ma charakter li tylko usługowy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej skarżącemu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. naruszenie art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 ustawy poprzez brak wyraźnego uzasadnienia w odniesieniu do podanej przez organ pierwszej instancji przyczyny odmowy ustalenia skarżącemu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu to jest braku tzw. dobrego sąsiedztwa. W oparciu o tak przedstawione zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik wywodził, że w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (art. 9 Kpa), m.in. zwrócenie się do strony o sprecyzowanie jej żądań. Zdaniem pełnomocnika Kolegium dokonało zupełnie swobodnej interpretacji wniosku skarżącego nie podjąwszy należytych starań mających na celu ustalenie rzeczywistych zamiarów inwestycyjnych Skarżącego. Organ nie wziął pod uwagę, że wnioskodawca w toku postępowania przed organami administracji publicznej działał bez pełnomocnika i kilkukrotnie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego modyfikował wniosek dostosowując się do informacji uzyskiwanych od urzędników Urzędu Gminy i Miasta W. . Organ naruszył też, zdaniem pełnomocnika, przepisy, które nakładają nań obowiązek należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia – art. 107 § 3 Kpa. W decyzji organu pierwszej instancji wskazano bowiem, że planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to jest warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i nie można zastosować w stosunku do wniosku skarżącego wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ odwoławczy jednak, zdaniem pełnomocnika, w zasadzie w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. W istocie nie wyjaśnił przyczyn utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. . Tymczasem organ pierwszej instancji uznając, że nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa stwierdził, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna rekreacyjna i brak jest zabudowy siedliskowej, występują zaś nieużytki. Zważył także, że budynki rekreacji indywidualnej posiadają wysokość od jednej do dwóch kondygnacji o maksymalnej wysokości ok. 6,0 metrów i zwrócił uwagę na inne parametry, jak np. geometrię dachu, procent powierzchni zabudowy. Odwoływanie się jednak do parametrów technicznych jako przyczyny wydania decyzji odmownej także jest, według pełnomocnika, zupełnie chybione, gdyż w orzecznictwie niejednokrotnie wskazuje się, że granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcja jaką ma pełnić, a jeżeli zaś chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak, np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. W tym zakresie argumentacja organu pierwszej instancji jest całkowicie bezzasadna, brak jest również wyraźnego odniesienia się do tej kwestii w rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Kolejno pełnomocnik podnosił, że w swoim wniosku dokonał on syntezy występujących w sąsiedztwie cech, to jest funkcji rolniczej (siedlisko) oraz rekreacyjnej. Z przestawionych w skardze zdjęć satelitarnych, w ocenie pełnomocnika, ma wynikać, że obszar zarówno na zachodzie i na południowym zachodzie od objętego wnioskiem cypla Jeziora N. użytkowany jest rolniczo, na północnym wschodzie zaś występuje zabudowa o funkcji rekreacyjnej. Według pełnomocnika niezrozumiałym jest więc nieuwzględnienie tychże funkcji przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego przez organ pierwszej instancji. Przyczyną tego faktu jest, jego zdaniem, zbyt wąskie, to jest jedynie w promieniu 900 metrów, określenie granic obszaru analizowanego. Tymczasem przepis § 3 ust. 2 Rozporządzenia umożliwia jeszcze szersze wyznaczenie obszaru odniesienia dla oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa. Powołując się orzecznictwo sądowe pełnomocnik wskazał, że przy ustaleniu granic obszaru analizowanego powinno brać pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy, a jego rozszerzenie może uzasadniać dążenie do zachowania urbanistycznej całości. O granicach obszaru analizowanego powinien, zdaniem pełnomocnika, przesądzać, oprócz treści § 3 ust. 2 Rozporządzenia, po pierwsze: warunek zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjne - estetyczne, po drugie: konieczność uzyskania pełnej wiedzy co do możliwości kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a po trzecie, nie mniej istotne, uwzględnienie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W ocenie pełnomocnika, w niniejszej sprawie racjonalność urbanistyczna nakazywała poszerzenie obszaru analizowanego dla inwestycji w celu uzyskania wszechstronnego obrazu zabudowy na terenach sąsiadujących z działką inwestycyjną. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że w tereny wokół Jeziora N. wykazują cechy zabudowy rozproszonej, co powinno, w jego ocenie - znaleźć swój wyraz w odpowiednim wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, obejmującego zarówno zabudowę siedliskową, jak i agroturystyczną, na dowód czego powołał się na zdjęcia satelitarne. Nadto podkreślono, że teren skarżącego jest z trzech stron otoczony jeziorem, co powoduje, że nawet wyznaczenie 900 metrowego obszaru analizowanego nie odnosi skutku w postaci objęcia jego zakresem terenów położonych na drugim jego brzegu, które w przeważającej części przeznaczone są pod usługi turystyczne oraz rekreację. Odległość zaś terenu skarżącego od drugiego brzegu wynosi około 12000 metrów. Powołując się na orzecznictwo sądowe, pełnomocnik argumentował, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i o wielkości "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy w określonym kierunku od działki inwestycyjnej, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, co w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie. Wywodził także, że stwierdzenie, że zabudowa na analizowanym obszarze ma charakter zabudowy rozproszonej pozwala przyjąć większy obszar analizowany niż minimalny wynikający z § 3 ust. 2 Rozporządzeniu. Podsumowując pełnomocnik stwierdził, że uzyskanie pozytywnego wyniku analizy przesłanki dobrego sąsiedztwa winno się odbyć poprzez poszerzenie obszaru analizowanego, za którym to zabiegiem przemawia: występowanie zabudowy rozproszonej, racjonalność urbanistyczna oraz otoczenie terenu skarżącego z trzech stron taflą Jeziora, na którego drugim brzegu - oddalonym o nieco ponad 900 metrów - znajdują się obiekty agroturystyczne oraz obiekty siedliskowe. Wadliwość jednak działania organu pierwszej instancji, który stwierdził, że w tym zakresie "warunek nie został spełniony" nie została zauważona ani skomentowana przez organ odwoławczy, co dodatkowo uzasadnia, w ocenie pełnomocnika, uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, nie wskazując jednak powodów odrzucenia. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący przedstawił "dodatkowe wyjaśnienia w sprawie". Na wstępie wyraził wątpliwości co do dobrych intencji organów. Podkreślił, iż bardzo wyraźnie określił w piśmie do Burmistrza Gminy z dnia [...].06.2018 o tym, że w jego gospodarstwie będzie prowadzenie gospodarki rolnej i przetwórczej oraz agroturystyki do pięciu izb, co według obowiązujących przepisów nie jest działalnością pozarolniczą, a wręcz pożądaną i wpisaną do działalności rolniczej. Zdaniem skarżącego agroturystykę zdefiniować można jako świadczenie usług turystycznych przez rolników w ramach ich gospodarstwa. Kolejno skarżący rozwodził się nad kwestią prowadzenia działalności agroturystycznej, a obowiązkami podatkowymi. Podkreślił, że jego zamiarem przy wprowadzeniu agroturystki do gospodarstwa rolnego była chęć pokazania młodzieży szkolnej gospodarki na roli "od środka" wraz z wykonywaniem prac przez tę młodzież w tym gospodarstwie pod nadzorem skarżącego, bez świadczenia posiłków. Agroturystyka miałaby być przeznaczona tylko wyłącznie dla młodzieży szkolnej w celu edukacyjnym, w programie "zielonej szkoły" i za symboliczną 1 zł opłatą, a nawet w niektórych przypadkach bez opłat. Celem rozszerzenia gospodarki rolnej o agroturystykę dla młodzieży szkolnej nie jest chęć jakiegokolwiek zarobku, a wręcz przeciwnie - czysto społeczna inicjatywa. W ocenie skarżącego Kolegium nie odniosło się zupełnie do meritum sprawy. Przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie dotyczyła skarżącego w jego ocenie, z uwagi na okoliczność , iż gospodarstwo rolne przekracza średnią gospodarstwa rolnego w gminie. Na tę okoliczność skarżący powołał się na późniejsze postanowienie SKO z dnia [...] stycznia 2020 nr SKO [...], w którym wskazano, iż gospodarstwo rolne skarżącego nie wymaga "dobrego sąsiedztwa" i organ I instancji powinien zastosować art. 61 ust. 4 ustawy. Skarżący podkreślił również, że zaplanowane budynki są jemu i jego rodzinie niezbędne w celu prawidłowego i lepszego gospodarowania, do bardziej racjonalnej gospodarki rolnej, do prowadzenia chowu zwierząt, do przetwarzania płodów rolnych na bardziej opłacalne produkty. Z chwilą postawienia pierwszego budynku mieszkalnego i gospodarczego wraz z rodziną skarżący niezwłocznie zamierza przeprowadzić się i zrezygnować z obecnego miejsca zamieszkania, na rzecz gospodarstwa rolnego w W. . Zdaniem skarżącego problem z dodatkową działalnością rolniczą-agroturystyczną w jego gospodarstwie rolnym powinien być rozstrzygnięty w pierwszym etapie procedowania, to jest podczas rozmów z Gminnym Urbanistą, kiedy była możliwość korekty wniosku. Skarżący wskazał również na straty i niedogodności jakich doświadcza w związku z okolicznością, iż sprawa zabudowy siedliskowej, zagrodowej ciągnie się od 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest co do zasady prawidłowa. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. wydaną przez Burmistrza Gminy i Miasta W. , którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie siedliska o maksymalnej obsadzie 30 DJP wraz z funkcją agroturystyki (o łącznej ilości [...] miejsc noclegowych), w ramach którego planowana jest budowa pięciu budynków o funkcji mieszanej, projektowanych w obrębie ewidencyjnym W. , gm. W. na terenie działek nr [...] i [...], ark. [...] Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie, jest to czy planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, a więc czy jest ona objęta wyłączeniem z art. 61 ust. 4 ustawy. Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, czyli gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 4 ustawy - przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W ocenie Sadu organ I i II instancji prawidłowo przyjął, że nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na szczególnych zasadach określonych w art. 61 ust. 4 ustawy. Sąd podzielił przy tym ustalenia faktyczne poczynione przez organy, a opisane powyżej, przyjmując je za własne. Celem art. 61 ust. 4 ustawy jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa ta to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kc za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Domy mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeżeli zamieszkałe są przez rolników i im służą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 354/18, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał organ I instancji działki objęte wnioskiem skarżącego posiadają łączną powierzchnię [...] ha, a zatem wprawdzie przekraczają średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy W., która wynosi 12,4000 ha, wyliczona na podstawie danych uzyskanych z Referatu Gospodarki Budżetowej Urzędu, jednakże nie stanowią istniejącego siedliska, są to wyłącznie tereny nieużytków rolnych i lasu. Na terenie gminy skarżący nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Należy w tym miejscu wskazać, odnosząc się m.in. do wniosków skarżącego o "wprowadzenie" do postępowania dodatkowego wnioskodawcy, że nie ma prawnych zakazów by osoba nie posiadająca kwalifikacji rolnika indywidualnego, o których mowa w art. 6 ustawy a posiadająca nieruchomość o wymaganej ustawą powierzchni (musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie) i mająca zamiar rozpoczęcia szeroko rozumianej działalności rolnej mogła się legalnie domagać ustalenia warunków zabudowy dla siedliska - także nowego. Ustawa nie uzależnia możliwości ustalenia warunków zabudowy zagrodowej od tego żeby dane gospodarstwo już istniało tj. żeby nowa zabudowa stanowiła uzupełnienie już istniejącej zabudowy zagrodowej. Reguły takiej nie sposób wywieść z brzmienia art. 61 ust. 4 ustawy. Jeżeli zatem wniosek o ustalenie zabudowy zagrodowej obejmuje dom mieszkalny i budynki gospodarcze, a ustalone przez organ okoliczności (fakty) należycie uprawdopodabniają, że faktycznie nie chodzi wnioskodawcy o obejście przepisów prawa dotyczących zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, w ocenie sądu brak podstaw by odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Sadu z akt sprawy wynika jednak, że celem wniosku skarżącego nie jest w istocie zabudowa zagrodowa, ale przedsięwzięcie o innym charakterze. Sądowi wiadomym z urzędu, wskazują również na to liczne modyfikacje samego wniosku skarżącego, że skarżący podejmuje próby zabudowy terenu objętego niniejszym postępowaniem od dłuższego czasu, poszukując możliwości zabudowania go w sposób, który w ocenie sądu nie tylko nie jest zabudową zagrodowa, próżno bowiem doszukać się w tej zabudowie cech siedliska, ale też odbiega w sposób znaczący od zastanego ładu przestrzennego na rzeczonym obszarze. Sąd, po analizie akt sprawy, nie tylko zatem nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 ustawy, który prowadzi do pominięcia niejako warunku dobrego sąsiedztwa, ale też uznając, że warunek ten musiałby być spełniony, nie znalazł również uzasadnienia dla dopuszczenia na rzeczonym terenie zabudowy obejmującej kilka budynków do wysokości nawet 13,5 m. Trudno bowiem uznać, zdaniem Sądu, że planowana inwestycja, polegająca na budowie pięciu budynków, obejmująca 40 miejsc noclegowych stanowi nawet nietypową zabudowę zagrodową, albo nawet nietypową zabudowę agroturystyczną, a nadto, że wszystko to pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Nie da się również obronić tezy, iż, gdyby uznać zatem, że konieczny jest wymóg spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, tego typu zabudowa bezkolizyjnie mogłaby funkcjonować z wiodącą funkcją na tym terenie, tj. funkcją zieleni i jeziora N. . Istniejąca na rzeczonym terenie, nawet w większym promieniu niż obszar analizowany zabudowa, to w przeważającej mierze typowa, dla tego typu krajobrazu zabudowa letniskowa. Prawidłowo zatem organy zbadały czy stan faktyczny wypełnia normę prawną z art. 61 ust. 4 ustawy dochodząc do przekonania, że tak nie jest. Podkreślić należy, że regulacje prawne dotyczące zabudowy zagrodowej mają charakter wyjątkowy (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. II OSK 3066/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), a jako takie wymagają wykładni ścieśniającej. Obowiązkiem organu było zatem wyczerpujące zbadanie wszelkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnione jest to szczególną ochroną, jaką obowiązujące przepisów prawa przewidują dla gruntów rolnych. W tej mierze Sąd, z uwagi na i tak negatywny charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia, jedynie wskaże, iż przy ocenie wniosku skarżącego uwzględnienia wymagałoby stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 06 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 842/18, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) dotyczące dokładnie tych samych działek, których dotyczył wniosek w kontrolowanej sprawie. W wyroku tym WSA stwierdził, że grunt działek nr [...], i [...] z pewnością spełnia więc przesłanki z art. 3 pkt 1a ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż jest to grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej. Wyjaśniono, że fakt nawet przejściowego pozbawienia roślinności leśnej nie pozbawia go charakteru gruntu leśnego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, co wprost wynika z tego przepisu. W ocenie WSA nawet przy przyjęciu, że jedynie na części działek nr [...] i [...] znajduje się las to i tak całe te działki uznawane będą za działki leśne. WSA powołał się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 6.12.2012 r. sygn. akt II OSK 1442/11, dostępne na stronie internetowej centralnej bazy orzeczeń sądów administracyjnych, CBOSA), podnosząc, że obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. WSA w przywołanej sprawie stwierdził, że organy zasadnie uznały, że istotne znaczenie ma teren inwestycji określony przez wnioskodawcę we wniosku jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] [...] i [...], położone w W. , gmina W.. Przez teren, o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy należy, zdaniem WSA, rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, czy działek, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Tym samym nawet okoliczność, że las nie znajduje się na wszystkich działkach skarżącego, czy znajduje się na niewielkiej części nie ma znaczenia albowiem decyzja wydawana jest dla wszystkich działek określonych przez skarżącego we wniosku jako teren inwestycji i zgoda winna obejmować cały teren objęty wnioskiem. W ocenie WSA istotą decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast konkretnego położenia inwestycji. WSA powołał się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 1442/16, w którym Sąd ten zauważył, że sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11-12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. WSA wskazał, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten kierunek wykładni nadawanej art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy dominuje (wskazano na wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r. sygn. II OSK 2328/14, z 13 grudnia 2017 r. sygn. IIOSK 579/17; z 4 października 2017 r. sygn. II OSK 1348/17; z 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2942/15; z 23 maja 2017 r. sygn. II OSK 1769/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2012/15, z 1 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2101/16). Z uwagi na okoliczność, iż organy odmówiły ustalenia dla skarżącego, zgodnie z jego wnioskiem, warunków zabudowy, powyższe nie miało jednak wpływu na wynik postępowania. Sąd jednak w ramach kontroli całego postępowania uznał za konieczne odniesienie się do tej okoliczności. Odnosząc się końcowo do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się uchybień organów w zakresie prób ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawcy. Po pierwsze organ związany jest granicami wniosku, który wprawdzie był wielokrotnie modyfikowany, to jednak został przez organ przeanalizowany i ustalono prawidłowo jego treść. Skarżący nie może oczekiwać od organu, że ten będzie doszukiwał się takiego sensu wniosku, który umożliwi skarżącemu zabudowę terenu w sposób przez niego pożądany. Jednocześnie zarzuty w zakresie niezbadania wystarczająco warunku dobrego sąsiedztwa są wyrazem opisanego oczekiwania skarżącego, realizacji jego żądania. Sam bowiem skarżący zadecydował we wniosku, że projektowana inwestycja ma być tego rodzaju, iżby zastosowanie znalazł art. 61 ust. 4 ustawy, po czym stawia zarzuty niebadania kwestii dobrego sąsiedztwa, czego w istocie chciał uniknąć. Wprawdzie organy muszą dokonać wykładni wniosku skarżącego, jednak nie może ona wykraczać poza jego główny cel, którym było niewątpliwie uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Ubocznie zatem jedynie Sąd wskaże również, że skarżący pomimo zarzutu braku rozszerzenia ponad minimalny granic obszaru analizowanego, nie wskazał żadnych powodów uzasadniających takie rozszerzenie i wskazanie jego granic, domagając się w istocie, tak dalekiego powiększenia obszaru analizowanego, ażeby objęła jakąś nieruchomość, która mogłaby stanowić nieruchomość podobną do wnioskowanej. Argumenty dotyczące działalności dydaktycznej planowanego gospodarstwa rolnego, czy też zracjonalizowania gospodarki rolnej przez skarżącego pozostają, w świetle materiału dowodowego, gołosłowne i nie mogą wpłynąć na prawidłowość decyzji organów obu instancji. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), Sąd skargę oddalił jako w całości nieuzasadnioną. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 01 czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).