II SA/Po 564/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi U. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] w części dotyczącej nałożenia na B. i R. S. , E. i K. K., I. i C. P., U. i M. K. obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego trzonów kominowych II. w pozostałym zakresie skargę oddala III. określa, że zaskarżone postanowienie w części objętej punktem I wyroku nie może być wykonane. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ W.Batorowicz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał B. i R. S. , E. i K.K. , I. i C. P. oraz U. i M. K. wstrzymać roboty budowlane dotyczące dachu budynku mieszkalnego położonego w Z. pl. [...] oraz przedłożyć w terminie 30 dni ekspertyzę dachu i stanu technicznego trzonów kominowych znajdujących się we wskazanym budynku. Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnił nałożenie obowiązków faktem, iż kontrola przeprowadzona w budynku stwierdziła dokonanie częściowej wymiany elementów drewnianych konstrukcji dachu, wzmocnień krokwi dachowych, zmiany rodzaju pokrycia dachowego, częściowej zmiany polepy na stropie nad parterem budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz ujawniła stan techniczny przewodów kominowych nie spełniający wymagań przeciwpożarowych i technicznych. U. i M. K. odwołali się od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Odwołujący wskazali, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wszczął postępowania wyjaśniającego dotyczącego zawiadomienia o zamurowaniu wyczystek w trzonach kominowych w centralnej części budynku wspólnoty. Fakt zamurowania wyczystek zagraża, zdaniem odwołujących się, ich bezpieczeństwu oraz naraża na poniesienie kosztów przeróbek kominów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z [...] . ([...]) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu przedstawienia ekspertyzy, ustalając termin jej dostarczenia na [...] lipca 2006 r. oraz utrzymał w mocy postanowienie w pozostałej części. W uzasadnieniu wskazano, iż ingerencje w elementy konstrukcyjne budynku wykonano bez wymaganego pozwolenie na budowę lub zgłoszenia, a wykonane samowolnie roboty oraz stan techniczny przewodów kominowych wpływają na bezpieczeństwo użytkowników budynku, co w pełni uzasadnia konieczność przedłożenia nakazanej ekspertyzy. Na opisane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę złożyła U.K. . Skarżąca podnosi w skardze, iż nałożony obowiązek przeprowadzenia ekspertyzy stanu technicznego trzonów kominowych nie został wykonany, a istniejący stan zagraża bezpieczeństwu użytkowników oraz ich majątkowi. Przywołuje przy tym fakt cofania się dymu z przewodów kominowych do mieszkania oraz detonację w piecu, jaka miała miejsce w listopadzie 2006 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśnił również, że istotą, nałożonego zaskarżonym postanowieniem obowiązku, jest ustalenie stanu technicznego m.in. przewodów kominowych i określenie robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia ich do stanu gwarantującego bezpieczne ich użytkowanie. Ekspertyza zaś stanie się podstawą do nałożenia obowiązku wykonania ściśle określonych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego w przypadkach, gdy nie znajdują zastosowania przepisy o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenie na budowę albo zgłoszenia. Zgodnie z przepisem ustępu 3 tegoż artykułu w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 8 wspomnianej ustawy poprzez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Wykonanie robót budowlanych, które mieszczą się w pojęciu remontu wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi – przepis art. 30 ust 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane przeprowadzane w budynku mieszkalnym, które ze względu na swój zakres i rozmiar nie mieszczą się w pojęciu remontu wymagają – zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 - pozwolenia na budowę. Z dowodów zgromadzonych w sprawie w trakcie postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że w budynku mieszkalnym położonym w Z. pl. [...] przeprowadzone zostało szereg prac takich, jak: częściowa wymiana elementów drewnianych konstrukcji dachu, wzmocnienie krokwi dachowych, zmiana rodzaju pokrycia dachowego z dachówki cementowej na blachodachówkę, montaż 5 okien połaciowych, częściowa zmiana polepy glinianej na stropie budynku nad parterem. Wymienione prace wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia do właściwego organu, a obowiązki te nie zostały dopełnione. Samowolnie przeprowadzone roboty mogą mieć ponadto wpływ na bezpieczeństwo użytkowania budynku. Żadna z osób – członków Wspólnoty Mieszkaniowej dysponującej przedmiotowym budynkiem – na które został nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy nie kwestionuje ani faktu przeprowadzenia wskazanych robót budowlanych, ani także ich samowolnego charakteru. Za potwierdzenie takiego stanu rzeczy może służyć zarówno uchwala nr 1 z dnia 4 kwietnia 2004 r. Małej Wspólnoty Mieszkaniowej w Z. pl. [...] dotycząca remontu więźby dachowej na budynku Wspólnoty przy pl. [...], jak również protokół kontroli obiektu budowlanego lub robót budowlanych z dnia [...]r. Wstrzymanie robót budowlanych dotyczących dachu budynku i nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dachu przez organ pierwszej instancji uznać więc należy za uzasadnione i znajdujące oparcie w prawie. Tak należy również ocenić postanowienie organu drugiej instancji utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w wymienionym wyżej zakresie. Osobnego rozpatrzenia wymaga jednak, nałożony postanowieniem organu pierwszej instancji oraz utrzymany w mocy postanowieniem organu drugiej instancji nakaz przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego trzonów kominowych. Protokół sprawozdawczo-opiniodawczy nr [...]sporządzony przez mistrza kominiarskiego A. K. jednoznacznie wskazuje, że objęte kontrolą przewody kominowe oraz połączenia dymowe, spalinowe i wentylacyjne nie spełniają wymagań przeciwpożarowych i technicznych, zaleceniem jest zaś domurowanie i pomurowanie przewodów kominowych we wszystkich mieszkaniach poddanych kontroli. W protokole podkreślony jest również brak możliwości czyszczenia przewodów kominowych w całym budynku. Z protokołu tego nie wynika jednak, aby stwierdzony stan technicznych trzonów kominowych w budynku przy pl. [...] spowodowany był przeprowadzeniem samowolnych robót budowlanych. Przeprowadzenia samowolnych robót budowlanych w odniesieniu do trzonów kominowych nie potwierdzają również protokoły kontroli przeprowadzonych w budynku przy pl. [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniach [...] października 2005 r. oraz dnia [...] maja 2006 r. Podkreślić trzeba, że z protokołów tych nie wynika, by organ nadzoru budowlanego w ogóle poddał trzony kominowe oględzinom i co w wyniku tych oględzin ustalił, w szczególności czy stwierdził dokonanie na wymienionych trzonach kominowych robót budowlanych, na czym te roboty polegały. Na możliwość samowolnego przeprowadzenia robót budowlanych dotyczących trzonów kominowych, a polegających na zamurowaniu wyczystek kominowych oraz wykonaniu otworu z drzwiczkami w trzonie kominowym wskazują pisma państwa U. i M. K. kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (k. 1 akt administracyjnych) i Komendanta Straży Pożarnej w G. (k. 53 akt administracyjnych) oraz notatka z zebrania właścicieli Małej Wspólnoty Mieszkaniowej w Z. pl. [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. (k. 18 akt administracyjnych). Twierdzenia te nie zostały jednak przez organy w żaden sposób zweryfikowane. Również w uzasadnieniach orzeczeń organów obu instancji powoływano się wyłącznie na nieodpowiedni stan techniczny trzonów kominowych, nie zaś na objęcie przedmiotowych trzonów samowolnymi robotami budowlanymi. Brak wyjaśnienia kwestii przeprowadzenia samowolnych robót budowlanych w odniesieniu do trzonów kominowych w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji jest istotnym naruszeniem wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej zobowiązującej organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Braki te nie zostały uzupełnione w postępowaniu przed organem drugiej instancji, co skutkuje tym, iż całość postępowania w odniesieniu do obowiązku przedłożenia ekspertyzy trzonów kominowych dotknięta jest istotną wadą mającą wpływ na wynik postępowania. Nieprawidłowości w sposobie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uniemożliwiły stwierdzenie, czy w zakresie, w jakim trzony kominowe w przedmiotowym budynku nie odpowiadają wymaganiom technicznym i przeciwpożarowym, stan ten jest wynikiem samowolnego przeprowadzenia robót budowlanych. Tym samym brak jest podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy trzonów kominowych w trybie art. 50 ust 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego albo jego części jest podstawą do podjęcia działań przewidzianych w art. 66 ustawy Prawo budowlane, nie zaś w przepisie art. 50 tejże ustawy. Rozważenia wymaga również krąg adresatów, na których zaskarżonym postanowieniem został nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy dachu i trzonów kominowych. Wprawdzie przepisy ustawy Prawo budowlane nie wskazują bezpośrednio kręgu adresatów, na których obowiązek przedłożenia ekspertyzy w trybie art. 50 może zostać nałożony, to wynika on z wykładni systemowej. Z treści art. 52 ustawy Prawo budowlane wynika bowiem, że adresatem decyzji wydawanych w trybie art. 48, 49b, 50a i 51 tej ustawy może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten nie wymienia wprost postanowień wydawanych w trybie art. 50 ustawy, jednak w świetle tych regulacji nie można przyjąć, że postanowienia te mogą być kierowane do węższej grupy osób, niż wskazana w art. 52 ustawy. (zob. wyrok NSA z 12 września 2002, sygn. akt IV SA 2057/97, Monitor Prawniczy 2002/21/965). Pomimo odpowiedniego zastosowania przepisu art. 52, krąg wskazanych adresatów jest nadal niejednoznaczny. W doktrynie prawa panuje przekonanie, iż pomimo wykładni językowej wskazującej na uznanie właściwego organu w tym zakresie, uznanie to doznaje ograniczeń i w pierwszej kolejności obowiązki nałożone postanowieniem obciążają inwestora mającego tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciela lub działającego w jego imieniu zarządcę. (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2006, s. 545 in.) W przedmiotowej sprawie, w zakresie obowiązku przedłożenie ekspertyzy dachu i trzonów kominowych obowiązek, ten został nałożony na B. i R. S. , E. i K.K. I. i C. P., oraz U. i M. K.. W zakresie, w jakim nałożony obowiązek dotyczy ekspertyzy dachu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przytaczane już protokoły kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniach [...] października 2005 r. oraz [...] maja 2006 r., wskazuje na właściwe określenie kręgu adresatów tego obowiązku. Wszystkie z osób wskazanych postanowieniem były inwestorami samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych i wszystkie też są współwłaścicielami części wspólnej budynku przy pl. [...]. W zakresie w jakim nałożony obowiązek dotyczy ekspertyzy trzonów kominowych prawidłowe wskazanie adresatów nałożonego obowiązku wymaga ustalenia w pierwszej kolejności inwestora odpowiedzialnego za samowolne wykonanie robót budowlanych. W rozpatrywanej sprawie brak jest przesłanek do jednoznacznego rozstrzygnięcia czy trzony kominowe zostały poddane samowolnym robotom budowlanym, dlatego też ponownie rozpoznając sprawę należy w pierwszej kolejności uzupełnić postępowanie wyjaśniające, które umożliwi ocenę czy samowola budowlana miała miejsce, a w związku z tym czy istnieje podstawa do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy trzonów kominowych w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane, a po drugie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który umożliwi właściwe określenie kręgu adresatów, na których potencjalny obowiązek organ powinien nałożyć. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzeczono jak w punkcie I wyroku, natomiast w oparciu o przepis art. 151 ustawy – jak w punkcie II wyroku. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ W.Batorowicz MarK