II SA/Po 564/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018r. sprawy ze skargi A. G. na decyzje Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 roku nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB [...]") z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]), nakazującej inwestorowi – A. G. – rozbiórkę altany o wymiarach w planie 6,38 x 7,18 m wraz z podpiwniczonym tarasem o wymiarach w planie 4,0 x 3,0 m, zlokalizowanej na ogrodzie działkowym nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. "700-lecia B." przy ul. [...] w [...], gm. B., obejmującego zasięgiem działki o numerze ewidencyjnym: [...], [...], [...]. Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym. W związku z pismem Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. "[...]" (dalej jako: "ROD") z dnia [...] lutego 2015 r., PINB [...], po uprzednim zawiadomieniu stron, dokonał dnia 25 marca 2015 r. czynności kontrolnych na dz. nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w W. Wsi, gm. B.. W toku czynności kontrolnych organ ustalił, że użytkownik ogrodu nr [...] wybudował altanę o konstrukcji tradycyjnej murowanej z dachem dwuspadowym. Prace budowlane zostały rozpoczęte w 2013 r., natomiast na dzień kontroli, organ I instancji ocenił jej stan jako surowy zamknięty. Nadto, organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa altana została w całości podpiwniczona – podobnie również taras. A. G. – inwestor a zarazem użytkownik ogrodu nr [...] – nie uzyskał pozwolenia na budowę. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami, w/w altana posiada wymiary w planie 6,38 x 7,18 m -zasadnicza bryła altany, 4,0 x 3,0m - taras, oraz 5,60 m wysokość altany w kalenicy. W dniu [...] marca 2015 r. PINB [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie altany zlokalizowanej na ogrodzie działkowym nr [...] na terenie ROD, natomiast postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. organ I instancji nakazał A. G. wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowej altany, a także przedstawić szczegółowo wskazane w postanowieniu dokumenty umożliwiające legalizację przedmiotowej altany. Dnia [...] maja 2015 r. PINB [...] uzyskał informację, iż inwestor złożył do Burmistrza Miasta i Gminy B. wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co zostało potwierdzone pismem Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] maja 2015 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB [...] uzyskał informację, iż dnia [...] czerwca 2015 r. została wydana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawiesił toczące się postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. poinformował PINB [...], iż decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altany działkowej na terenie ROD stała się ostateczna. Wobec powyższego, organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. podjął zawieszone postępowania administracyjne oraz zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. (decyzja organu I instancji) PINB [...] wydał decyzję nakazującą A. G. rozbiórkę przedmiotowej altany. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołał się A. G. podnosząc zarzuty naruszenia art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając wniesione odwołanie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) regulujące kwestie samowoli budowlanej. Następnie organ wskazał, że zgodnie z dokonanymi przez organ I instancji ustaleniami, przedmiotowa altana posiada wymiary w planie 6,38 x 7,18 m (powierzchnia zabudowy wynosi ok. 45,80 m2) wraz z podpiwniczonym tarasem o wymiarach w planie 4,0 x 3,0 m (powierzchnia zabudowy wynosi 12m2), a więc przekracza ona 35m2. W konsekwencji oznacza to, że nie został spełniony wymóg, o jakim mowa w art. 2 pkt 9a ustawy o ogrodach działkowych, a więc nie ma również zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej altany. W niniejszej sprawie, PINB [...] postanowieniem dnia [...] marca 2015 r., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji. W związku z uzyskaniem przez PINB [...] informacji, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która ma polegać na budowie altany działkowej na terenie ROD, stała się ostateczna, organ I instancji prawidłowo zareagował, nakazując inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej altany. Ponieważ Burmistrz Miasta i Gminy B. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, A. G. nie mógł zalegalizować przedmiotowej altanki. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające w szczególności na niewłaściwym pomiarze altany i wliczeniu w jej obmiar również wielkości tarasu. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nakazującej skarżącemu rozbiórkę altany o wymiarach w planie 6,38 x 7,18 m wraz z podpiwniczonym tarasem o wymiarach w planie 4,0 x 3,0 m, zlokalizowanej na ogrodzie działkowym nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...]" przy ul. [...] w [...], gm. B., obejmującego zasięgiem działki o numerze ewidencyjnym: [...], [...], [...]. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności, że postępowanie administracyjne będące przedmiotem sądowej kontroli zostało wszczęte przez organ I instancji dnia 25 marca 2015 r. Równocześnie, w związku z wejściem z dniem 1 stycznia 2017 r. w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), na podstawie art. 26 ust. 2 powyższej ustawy w przedmiotowym postępowaniu należało stosować przepisy ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą, o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 oraz ze zm.). Przepis art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wskazuje, że pod pojęciem altany działkowej należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Jak wynika z akt sprawy, podczas dokonanych w dniu [...] lipca 2015 r. oględzin stwierdzono, że skarżący – użytkownik ogrodu nr [...] wchodzącego w skład Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] przy ul. [...] w W. Wsi, gm. B., wybudował altanę o konstrukcji tradycyjnej murowanej z dachem dwuspadowym. Prace budowlane zostały rozpoczęte w 2013 r., natomiast na dzień kontroli, organ I instancji ocenił jej stan jako surowy zamknięty. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami, przedmiotowa altana posiada wymiary w planie 6,38 x 7,18 m – zasadnicza bryła altany, 4,0 x 3,0 m - taras, oraz 5,60 m wysokość altany w kalenicy (protokół kontroli – k. 20 akt organu I instancji). Oznacza to, że skarżący dopuścił się realizacji obiektu budowlanego, który wymagał wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mieć bowiem należy na względzie, że wymiary altany znacznie przekraczają wymiary, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Równocześnie, odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, wyjaśnić należy, że sama zasadnicza bryła altany (bez tarasu) wynosi 6,38 x 7,18 m, przekraczając 35 m2 powierzchni zabudowy, co oznacza, że jej realizacja musiała zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jednocześnie ust. 2 tego samego artykułu stanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Stosownie do treści art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w postanowieniu powyższym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego przewidującego najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcję za naruszenie przepisów ustawy możliwe jest tylko wyjątkowo, to jest w sytuacji gdy nie będzie możliwe zastosowanie art. 48 ust. 2 tej samej ustawy i przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. W realiach przedmiotowej sprawy organy nadzoru budowlanego wyczerpały procedurę, o jakiej mowa w powołanych powyżej przepisach ustawy Prawo budowlane, zobowiązując skarżącego do przedłożenia w terminie 60 dni między innymi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (postanowienie PINB dla powiatu poznańskiego z dnia 26 marca 2015 r.). Decyzji takowej skarżący w terminie powyższym nie przedłożył, jak również nie wskazał powodów dla których nie spełnił wymogów nałożonych na niego w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r., ograniczając się jedynie do przesłania organowi nadzoru budowlanego I instancji kopii wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego przez siebie w dniu [...] maja 2015 r. do Burmistrza Miasta i Gminy B.. Złożenie wniosku inicjującego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało uwzględnione w postępowaniu organu nadzoru budowlanego, który w związku z tym zawiesił prowadzone postępowanie legalizacyjne do czasu jego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż skarżący nie informował organu nadzoru budowlanego o stanie postępowania w ustalenia warunków zabudowy, w związku z czym PINB [...] samodzielnie uzyskał od Miasta i Gminy B. informację o odmowie ustalenia warunków zabudowy na wniosek A. G., a następnie urzędową informację, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która miała polegać na budowie altany działkowej na terenie ROD, stała się ostateczna. w tym stanie faktycznym i prawnym organ nadzoru budowlanego I instancji prawidłowo nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej altany. Skarżący nie mógł bowiem skutecznie zalegalizować przedmiotowej altanki. Oznacza to, że również zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję PINB [...] odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skardze zauważyć należy, iż były one bezzasadne w stopniu oczywistym. Na gołosłowność tych zarzutów wskazuje już sam sposób sformułowania skargi, gdzie poza ogólnikami brak jakichkolwiek konkretów, w tym w szczególności wskazania na czym miałaby polegać dowolność w ocenie materiału dowodowego przez organy, jakie błędne ustalenia faktyczne organy w następstwie tej dowolnej oceny poczyniły i jakich dowodów organy nie przeprowadziły, a jakie pominęły, w sytuacji gdy skarżący podnosi zgromadzenie jedynie cząstkowego materiału dowodowego i jego powierzchowną ocenę. W skardze brak także wskazania wpływu rzekomych uchybień na treść rozstrzygnięcia, (które co należy przypomnieć było skutkiem niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem m z dnia [...] marca 2015 r., a okoliczności ta nie została zakwestionowana przez skarżącego), oraz wyjaśnienia w oparciu o jakie regulacje prawne strona skarżąca oczekuje legalizacji rzekomej altany, która nawet bez uwzględnienia tarasu ma powierzchnię zabudowy przekraczającą 42 m2. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nieuargumentował także stanowiska jakoby pomiar altany przeprowadzony miał zostać w sposób niewłaściwy i z czego wywodzi, iż do powierzchni zabudowy altany nie powinna być wliczana powierzchnia zajmowana przez taras.