II SA/Po 565/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2024 r. w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wnioskiem z dnia 24 listopada 2023 r., K. F. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką Ł. M.. Decyzją z dnia 23 stycznia 2024 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu wskazane zostało, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. K. F. złożyła odwołanie wskazując, że sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką. Decyzją z dnia 11 marca 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu organ I instancji przywołał treści znowelizowanych przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. oraz art. 63 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o świadczeniu wspierającym (Dz.U z 2023 r., poz. 1429), które odniósł do okoliczności sprawy. Pełnomocnik K. F. wniósł ponownie odwołanie kwestionując odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką Ł. M.. Decyzja z dnia 10 czerwca 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach mogą otrzymać osoby, które sprawują opiekę nad osobami z niepełnosprawnościami w wieku do ukończenia 18. roku życia. Nie ulegają natomiast zmianie rodzaje orzeczeń o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, które są wymagane przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem organu wykładnia literalna art. 63 ust. 1 ustawy z 2023 r. o świadczeniu wspierającym pozwala na wyrażenie stanowiska, że przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji należy stosować jedynie do spraw, w których do dnia 31 grudnia 2023 r. powstało prawo do świadczenia. Inaczej rzecz ujmując, "stara ustawa" ma zastosowanie tam, gdzie w drodze decyzji organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem 2023 roku. Negatywne rozstrzygnięcia, tj. odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podlegają zatem uregulowaniom obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. W konsekwencji organ ponownie rozpatrując niniejszą sprawę postanowił odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Negatywną przesłanką nie pozwalającą na ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego był fakt, że Wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania świadczenia wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących od dnia 1 stycznia 2024 r. Odwołująca nie sprawuje opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia. Pismem z dnia 3 lipca 2024 roku K. F. reprezentowana przez adwokata wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2024 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 kwietnia 2024 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepisy te umożliwiają dalsze prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego jedynie na "nowych zasadach" po dniu wejścia w życie ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje przyjąć, iż wszystkie wszczęte przed końcem 2023 r. sprawy dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, w których istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przed końcem 2023 r., mogą zostać skutecznie zakończone na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2023 r. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1. uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2024 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie K. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie skarżącej obie decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Zgodnie z dyspozycją zawartą w treści artykułu art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym osoby, którym przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne na zasadach obowiązujących do końca 2023 r., będą mogły dalej to świadczenie pobierać mimo zmiany stanu prawnego i wprowadzenia nowych świadczeń pomocowych ustawą o świadczeniu wspierającym. Ponadto ust. 3 ww. przepisu wprowadza mechanizm przedłużania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. na dalsze okresy. Przedmiotowy przepis nie ogranicza możliwości stosowania ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r. jedynie w odniesieniu do postępowań prawomocnie zakończonych przed tą datą. Ustawodawca nadając takie brzemiennie ww. przepisowi jednoznacznie dał do zrozumienia, iż nie chodzi jedynie o przypadki osób, którym świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane, lecz również osób, które złożyły wnioski o jego przyznanie w okresie do 31 grudnia 2023 r., a wobec których postępowania nie zdążyły się zakończyć przed końcem 2023 r. W związku z czym do postępowań administracyjnych wszczętych przed styczniem 2024 roku prowadzić postępowania na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Poprzez zwrot "do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r." oraz "przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r." rozumieć należy nie tylko postępowania zakończone przed tą datą, lecz również postępowania, które zakończą się później, o ile możliwe będzie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej począwszy od 31 grudnia 2023 r., a więc co najmniej od ostatniego dnia obowiązywania przepisów we wcześniejszym brzmieniu. Zauważenia wymaga, iż nawet jeśli postępowanie ws. świadczenia pielęgnacyjnego zakończy się w 2024 r., to o ile wniosek o jego przyznanie albo wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności złożony został najpóźniej w dniu 31 grudnia 2023 r., to możliwe będzie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od tego dnia (na podstawie odpowiednio art. 24 ust. 2 i art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.), a zatem możliwe będzie retroaktywne stworzenie uprawnienia, które będzie mogło zostać uznane za powstałe do dnia 31 grudnia 2023 r., wobec czego zastosowanie do niego mieć będą przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r. Wniosek o przyznanie wnioskowanego świadczenia został złożony 24 listopada 2023 roku, a tym samym jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 105/24 "Jeżeli wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r., to jeśli rozpatrujący ponownie sprawę organ I instancji dojdzie do przekonania, że spełniono przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień złożenia wniosku będzie to oznaczało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych w oparciu o art. 63 ust. 1 u.ś.w.". W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Innymi słowy Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Sprawa niniejsza zgodnie z wnioskiem strony skarżącej została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarga okazała się uzasadniona. Analiza treści art. 63 ust. 1-16 ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 roku, poz. 1429 ze zm.) nakazuje przyjmować, że wskazane przepisy normują kwestie związane z przyznawaniem, wypłatą, waloryzacją oraz nienależnym pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie przepisów dotychczasowych. Zatem także po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym możliwe jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczas obowiązujących zasadach. Skarżony organ błędnie przyjmuje, że do rozstrzygania o zasadności wniosku skarżącej należało stosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 roku mimo, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 roku, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 24 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 390 ze zm.) prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W konsekwencji na gruncie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym przyjmować należy, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza, stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy na dzień złożenia wniosku, gdy wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 roku. Stanowisko o tym, że powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego wiązać należy z datą złożenia wniosku potwierdza także treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o świadczeniu wspierającym. Wskazano w nim, że nowe warunki w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od dnia 1 stycznia 2024 roku i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do ww. świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad która jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego. Reguły ustalone w art. 63 ust. 1-16 ustawy o świadczeniu wspierającym są wyrazem konstytucyjnej ochrony praw nabytych. Przy ocenie, czy wsteczne działanie przepisu nie czyni go sprzecznym z Konstytucją, należy brać pod uwagę, w zależności od rodzaju sprawy, takie zasady jak zaufanie obywateli do państwa, bezpieczeństwo i pewność obrotu, stabilność stosunków przez prawo regulowanych, ochronę praw nabytych itd. Odstępstwo od zasady nieretroakcji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody i gdy wynika ono wyraźnie z brzmienia ustawy. Natomiast cel ustawy w żadnym razie nie uzasadnia przyjęcia wstecznego jej działania. Skoro z woli ustawodawcy zachowana zostaje możliwość przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach dotychczasowych, to przeciągające się postępowanie administracyjne nie może pozbawiać wnioskodawcy możliwości uzyskania tego świadczenia na zasadach dotychczasowych. Z uwagi na powyższe materialnoprawną podstawę dla oceny zasadności wniosku skarżącej stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 roku oraz przepisy ustawy o świadczeniu wspierającym. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że należało zastosować nowe brzmienie przepisu art. 17 u.ś.r. Tymczasem do oceny zasadności wniosku skarżącej znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc sprawa powinna być rozstrzygnięta na podstawie przepisów obowiązujących przed wprowadzoną nowelizacją. Nie można było zatem odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskującej tylko z tego powodu, że nie sprawuje opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia. W takich okolicznościach z uwagi na błędną wykładnię art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym doszło do naruszenia treści art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - dalej K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają treść art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się brakiem należytego wyjaśnienia motywów wydanego rozstrzygnięcia. Z powyższych przyczyn skutkujących naruszeniem przez organy administracji przy rozstrzyganiu sprawy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wniesioną skargę należało uznać za uzasadnioną. Mając powyższe na uwadze, niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr [...] o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.