II SA/Po 566/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi E. H. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisów, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/A. Łaskarzewska Wnioskiem z dnia (...) maja 2006 r. "A" w Warszawie zwróciła się do Urzędu Miasta P., Wydziału Urbanistyki i Architektury o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci (...) na działce położonej na ul. (...), oznaczonej geodezyjnie – obręb (...), ark. (...), nr geodezyjny działki (...). Zawiadomieniem z dnia 01 czerwca 2006 r. Urząd Miasta P., Wydział Urbanistyki i Architektury poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej przy ul. (...). Obwieszczenie powyższe było wywieszone na tablicy ogłoszeń w holu Urzędu Miasta P. od 05 czerwca 2006 r. do 19 czerwca 2006 r. Planowana inwestycja została uzgodniona postanowieniem z dnia (...) czerwca 2006 r. przez Zarząd Dróg Miejskich oraz zaopiniowana pozytywnie przez "B" pismem z dnia 14 lipca 2006 r. Urząd Miasta P., Wydział Urbanistyki i Architektury pismem z dnia 09 sierpnia 2006 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Zawiadomienie powyższe zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w holu Urzędu Miasta w terminie od 14 sierpnia 2006 r. do 25 sierpnia 2006 r. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r., nr (...), Prezydent Miasta P. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci (...) na działce położonej na ul. (...), oznaczonej geodezyjnie - obręb: (...), ark. (...), nr geodezyjny działki (...). Obwieszczenie o wydaniu powyższej decyzji było wywieszone na tablicy ogłoszeń w holu Urzędu Miasta od 01 września 2006 r. do 18 września 2006 r. Pismem z dnia 13 lutego 2007 r. E. H., K. A. oraz K. Z. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazując, iż nie zostali oni zawiadomieni o toczącym się postępowaniu jako jego strony, oraz że decyzja powyższa w znacznym stopniu narusza ich interesy, powodując drastyczne obniżenie wartości należących do nich nieruchomości oraz uniemożliwia inwestycje i podział ich działek. Decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 oraz z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2006 r. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na fakt, iż nie byli stronami toczącego się postępowania. Tymczasem przepisy kpa przewidują, dla osób, które twierdzą, że były stronami postępowania, ale nie brały w nim udziału, odrębny tryb postępowania - postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. Kolegium wskazało również, iż z akt sprawy nie wynika jakoby zasięg oddziaływania planowanej inwestycji wkraczał na działki wnioskodawców usytuowane przy ul. (...), (...) oraz (...). Ponadto stacja bazowa jest zlokalizowana na budynku o funkcji handlowo – usługowej a sprawy związane z hipotetycznym, nie popartym żadnymi opiniami i wyliczeniami obniżeniem wartości nieruchomości wnioskodawców nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. SKO przypomniało również wnioskodawcom, iż w przypadku inwestycji celu publicznego art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm.) podwyższa wymogi formalne umożliwiające kwestionowanie wydanej decyzji lokalizacyjnej. Pismem z dnia (...) lipca 2007 r. E. H., K. A. oraz K. Z. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2006 r. Zdaniem wnioskodawców planowana inwestycja będzie oddziaływać na teren ich nieruchomości, na dowód czego do pisma dołączyli sporządzony przez biuro projektowe wykres zasięgu występowania pola elektromagnetycznego generowanego przez projektowaną stację bazową. Wskazali również, że warunki zabudowy dla działek położonych przy ul. (...) i (...) pozwalają na rozbudowę budynków mieszkalnych do 12 m. Sąsiedztwo masztu całkowicie uniemożliwi ewentualną rozbudowę lub sprzedaż ich nieruchomości oraz przyczyni się do spadku ich wartości. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia (...) czerwca 2007 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2006 r. Zdaniem Kolegium wnioskodawcy nie wskazali konkretnego przepisu prawa materialnego, który na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazywałby na sprzeczność zamierzenia z normami wynikającymi z tego przepisu. Dopóki takie przepisy nie zostaną konkretnie wskazane brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego zamierzenia. Kolegium stwierdziło, że podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy problem zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na wysokości 8,7 i 12 metrów może być wyłącznie podstawą do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. H. oraz K. Z. Skarżących podtrzymali dotychczasowe zarzuty, iż planowana inwestycja będzie oddziaływała na budynki znajdujące się na ich nieruchomości oraz uniemożliwi ewentualną rozbudowę lub sprzedaż ich nieruchomości oraz przyczyni się do spadku ich wartości. Ponadto skarżący wskazali, iż sporządzony we wrześniu 2006 r. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w trakcie trwania postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji nie zawierał analizy wariantów lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Skarżący podnieśli również, iż § 16 pkt 6 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 stycznia 2007 r. wskazywał, że lokalizacja stacji telefonii komórkowej jest na przedmiotowej nieruchomości niedopuszczalna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało również, że ocena planowanej inwestycji pod względem ochrony środowiska nie może być, zgodnie z postanowieniami ustawy Prawo ochrony środowiska, dokonywana na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podczas trwania rozprawy w dniu 12 marca 2009 r. E. H. zarzucił decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2006 r. rażące naruszenie prawa polegające na obniżeniu wartości jego nieruchomości, uniemożliwieniu inwestycji oraz podziału działki. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym postępowaniami umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest możliwa jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad wynikających wprost z przepisów prawa, której wypełnienie umożliwia wszczęcie postępowania. Możliwość usunięcia nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W opinii ustawodawcy służyć ma to zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji. Jednocześnie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji poddane jest określonemu rygorowi procesowemu, którego dochowanie jest obowiązkiem organu administracji publicznej. Wnioskiem z dnia (...) lutego 2007 r. skarżący zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2006 r. argumentując, że nie byli oni powiadomieni o toczącym się postępowania jako strony oraz, że decyzja powyższa "w znacznym stopniu narusza ich interesy powodując drastyczne obniżenie wartości nieruchomości oraz uniemożliwia inwestycje i podział ich działek". Również podczas trwania rozprawy przed Sądem skarżący E. H. podtrzymał powyższy zarzut rażącego naruszenia prawa. Tak sformułowane żądanie wniosku wyczerpuje, zdaniem Sądu, oparcie wniosku skarżących z dnia (...) lutego 2007 r. o stwierdzenie nieważności postępowania, na podstawie określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W opinii skarżących decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2006 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego spowodowała powstanie skutków w sferze ich interesów prawnych, które są nie do pogodzenia z obowiązującymi przepisami prawnymi. Wydanie powyższej decyzji, w ocenie skarżących, doprowadziło do powstania materialnych skutków, w postaci obniżenia wartości ich nieruchomości, oraz ograniczenia możliwości dysponowania nimi. Stąd decyzja organów administracji publicznej mogła - w interpretacji skarżących - prowadzić do rażącego naruszenia prawa polegającego na ograniczeniu ich prawa własności. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że jedynym żądaniem wniosku skarżących było uznanie zakwestionowanej decyzji za nieważną z uwagi na niedopuszczenie ich, jako stron, do udziału w toczącym się, przed Prezydentem Miasta P., postępowaniu. Sąd podkreśla, że w przypadku powstania wątpliwości co do żądania wniosku i podstawy prawnej tego żądania, organ administracji publicznej zobowiązany jest, zgodnie z art. 64 § 2 kpa do wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku. W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji publicznej zobligowany jest w pierwszej kolejności do zbadania czy zachodzą formalnoprawne przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w drodze decyzji administracyjnej określonej w art. 157 § 3 kpa może nastąpić jedynie w przypadku braku jednej z podmiotowych lub przedmiotowych przesłanek dopuszczalności wniosku, a więc gdy wniosek nie został złożony przez osobę będącą stroną w sprawie, gdy kwestionowana decyzja nie istnieje lub, gdy istnieją inne przeszkody prawne ustanowione w ustawach odrębnych, wykluczające prowadzenie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Badanie zasadności złożonego wniosku, czyli stwierdzenie, czy w sprawie faktycznie zaistniały przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 kpa może nastąpić przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy, nie może natomiast ono następować na wstępnym etapie badania dopuszczalności wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności. Dopiero stwierdzenie przez organy administracji, iż nie zachodzą przesłanki skutkujące obowiązkiem odmowy wszczęcie tego postępowania, umożliwia merytoryczną ocenę wskazanych przez wnioskodawcę podstaw stwierdzenia nieważności. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2006 r. Jak bowiem wynika z dołączonego do skargi raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z września 2006 r., nieruchomości skarżących leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Tym samym spełnione zostały kryteria podmiotowe wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. Oznacza to, że Kolegium nie miało podstaw do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Sąd podkreśla, że merytoryczna ocena wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc kontrola, czy w trakcie toczącego się postępowania zaistniała jedna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, może nastąpić jedynie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Sąd wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając wszczęcia postępowania decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. błędnie wskazało podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 kpa art. 157 kpa, art. 158 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przytoczone przepisy wzajemnie się wykluczają, bowiem prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie może w treści rozstrzygnięcia powołać się na przepisy dotyczące postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie powyższe należało uznać za niedopuszczalne. W decyzji z dnia (...) czerwca 2007 r. błędnie wskazano, iż zgodnie z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca podwyższył wymogi kwestionowania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i rygor powyższy ma zastosowanie również w przypadku wniosku o stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Sąd wskazuje, że wymóg zakreślenia istoty i zakresu wnoszonego żądania został ograniczony jedynie do odwołania od wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym dla wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji konieczne jest dochowanie przepisów określonych Kodeksem postępowania administracyjnego, które dla powyższego wniosku nie przewidują żadnych specjalnych wymogów. Stąd, jak błędnie wskazało Kolegium w treści rozstrzygnięcia z dnia (...) kwietnia 2008 r., w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest konieczne powołanie się na określone przepisy prawa materialnego, których naruszenie wskazywałoby na wystąpienie jednej z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważność podjętego rozstrzygnięcia. Obowiązek gruntownej kontroli, czy w trakcie postępowania administracyjnego zaistniała jedna z kwalifikowanych wad określonych art. 156 § 1 kpa, spoczywa na organie administracji publicznej, będącym właściwym dla prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga, że organ w powyższym przypadku nie jest w jakikolwiek sposób ograniczony żądaniem strony. Reasumując powyższe rozważania zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2007 r. zostały wydane z naruszeniem art. 157 § 2 i 3 kpa, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest do zbadania, czy wydając decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia (...) sierpnia 2006 r. Prezydent Miasta P. dopuścił się rażącego naruszenia prawa polegającego na ograniczeniu prawa własności skarżących. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2007 r., nr (...). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MK