II SA/Po 567/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na przebudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Znak [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. fUZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], Starosta P. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) odmówił J. K. wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na poddasze mieszkalne w budynku mieszkalnym w D., przy ul. L., Gm. D., działka nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2012 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Należący do J. K. budynek został wybudowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, dwulokalowego – kategoria I oraz zbiornika bezodpływowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], ustalono warunki zabudowy dotyczące przebudowy i zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na poddasze mieszkalne w przedmiotowym budynku. Do wniosku o wydanie pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza skarżący załączył projekt budowlany, obejmujący w części rysunkowej wyłącznie budowę klatki schodowej oraz rzut poddasza mieszkalnego jako trzeciego lokalu mieszkalnego. Również z opisu technicznego dokumentacji projektowej wynika jednoznacznie zaprojektowanie trzeciego lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym. Tym samym planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, która nie przewiduje powstania trzeciego samodzielnego lokalu w omawianym budynku. Realizacja inwestycji doprowadzi też do zmiany istniejącej zabudowy jednorodzinnej na zabudowę wielorodzinną. Organ wskazał zarazem, że poddasze nieużytkowe może być przeznaczone na cele mieszkalne jako integralna cześć istniejącego już lokalu mieszkalnego na piętrze, w wyniku czego powstanie mieszkanie dwupoziomowe bez zmiany charakteru zabudowy, która w dalszym ciągu będzie jednorodzinna. Przebudowa klatki schodowej i zmiana sposobu użytkowania poddasza na trzeci lokal mieszkalny spowoduje natomiast zmianę rodzaju zabudowy z jednorodzinnej na zabudowę wielorodzinną. Zwłaszcza, że w powyższej decyzji o warunkach zabudowy przyznano dodatkowo miejsce parkingowe dla lokalu na poddaszu, co z kolei świadczy o zwiększeniu powierzchni mieszkalnej rozważanego obiektu budowlanego. Organ wskazał, że w pkt 6 analizy urbanistycznej stwierdzono, że w badanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi. Tym samym wobec zaprojektowania trzeciego lokalu mieszkalnego konieczne stało się doprowadzenie projektowanego zamierzenia budowlanego do zgodności z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wydanie pozwolenia w żądanym przez skarżącego zakresie prowadziłoby natomiast do przekształcenia dotychczasowego zespołu 6 budynków jednorodzinnych w zespół zabudowy wielorodzinnej. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. J. K. odwołał się od powyższej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których zależy wydanie pozwolenia na budowę, a w szczególności nie zachodzi sprzeczność pomiędzy projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto, z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany decyzją o warunkach zabudowy i nie może podważać lub korygować zawartych tam ustaleń. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2012 r. wyznaczyła dla omawianej działki funkcję zabudowy mieszkaniowej, a w swojej treści posługiwała się ogólnym pojęciem budynku mieszkalnego. Należy zatem uznać, że wspomniana decyzja o warunkach zabudowy dopuściła realizację na przedmiotowej nieruchomości zarówno budynku jedno-, jak i wielorodzinnego. Za dopuszczalnością przekształcenia budynku jednorodzinnego w budynek wielorodzinny świadczy również pkt 6 lit. b tiret drugie decyzji o warunkach zabudowy, przewidujący 1 miejsce parkingowe dla lokalu na poddaszu. Zwiększenia liczby miejsc postojowych nie można przy tym wyjaśnić samym zwiększeniem powierzchni mieszkalnej, ponieważ we wspomnianej decyzji użyto sformułowania "lokal mieszkalny na poddaszu". Dlatego też przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Nie ma natomiast podstaw aby zwrot "budynek mieszkalny" czy "zabudowa mieszkaniowa" interpretować zawężająco i obejmować nim arbitralnie jedynie zabudowę jednorodzinną. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji. Wojewoda Wielkopolski wskazał, że aktualnie dla terenu inwestycji nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem konieczne stało się uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor przedłożył decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na poddasze mieszkalne w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Z opisu technicznego przedmiotowej inwestycji wynika, że zaprojektowany został trzeci lokal mieszkalny w kubaturze poddasza nieużytkowego budynku mieszkalnego wolnostojącego dwulokalowego. Brak definicji zwrotu "budynek mieszkalny", użytego w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., nie może przesądzać o dopuszczalności zmiany budynku jednorodzinnego na wielorodzinny. Wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania objęty był bowiem budynek mieszkalny, jednorodzinny i dwulokalowy, zrealizowany na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2008 r. Tymczasem budynek mieszkalny jednorodzinny może posiadać w świetle art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane nie więcej niż dwa lokale mieszkalne. Dlatego konieczne było nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do stanu zgodnego z decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wydzielenie trzeciego lokalu skutkuje bowiem przekształceniem dotychczasowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w budynek mieszkalny wielorodzinny. Wspomniana decyzja o warunkach zabudowy nie pozwala natomiast na taką zmianę kwalifikacji omawianego obiektu budowlanego. Organu II instancji podkreślił ponadto, że sposób określenia liczby miejsc parkingowych w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. bynajmniej nie wskazuje na zmianę dotychczasowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na wielorodzinną. Pismem z dnia [...] kwietnia J. K. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] lutego 2013 r. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli dla danego terenu nie obowiązuje żaden plan miejscowy, a także z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi m.in. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. W razie stwierdzenia uchybień w tym zakresie organ ten na mocy art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakłada w drodze postanowienia obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając w tym celu odpowiedni termin, po którego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast wymagania z art. 35 ust. 1 wspomnianej ustawy zostały spełnione, to wedle art. 35 ust. 4 tejże ustawy organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy zauważyć, że podstawą wydania decyzji negatywnej dla skarżącego była zdaniem organów administracji publicznej niezgodność projektu budowlanego z decyzją nr [...] Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2012 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na poddasze mieszkalne w budynku mieszkalnym na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości D., Gm. D. (k. 44a-48 projektu budowlanego załączonego do akt adm. organu I instancji). Wspomniana niezgodność wynikała przy tym wedle stanowiska organów administracji architektoniczno-budowlanej z niedopuszczalnego przekształcenia dotychczasowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w budynek mieszkalny wielorodzinny w wyniku realizacji omawianego zamierzenia budowlanego. Główna kontrowersja, jaka wyłoniła się na tle rozpatrywanej sprawy, wiązała się przy tym z użyciem zwrotu "budynek mieszkalny" w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. W ocenie organów architektoniczno-budowlanych wyrażenie to odsyłało w istocie do pojęcia "budynek mieszkalny jednorodzinny" w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z kolei z tym przepisem budynek mieszkalny jednorodzinny może posiadać nie więcej niż dwa lokale mieszkalne albo jeden lokal mieszkalny i jeden użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tymczasem w wyniku realizacji omawianego zamierzenia budowlanego skarżący wydzieliłby dodatkowy trzeci lokal mieszkalny, przekształcając tym samym – wedle organów wbrew decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. – dotychczasowy budynek mieszkalny jednorodzinny w budynek mieszkalny wielorodzinny. Taka interpretacja jest jednak nieprawidłowa w ocenie Sądu. Trzeba bowiem zauważyć przede wszystkim, że Wójt Gminy D. w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2012 r. posługuje się w sposób konsekwentny zwrotem "budynek mieszkalny" zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu decyzji. Tym samym zgodnie z regułą lege non distinguente należy przyjąć, że powyższy zabieg językowy był celowy, a organ rozstrzygający kwestię lokalizacji przedmiotowej inwestycji świadomie zdecydował się na użycie ogólnego wyrażenia, bez jego dalszego precyzowania. Nie jest zatem uprawnione zawężanie tego zwrotu, w szczególności poprzez dodawanie do niego przymiotnika "jednorodzinny". W konsekwencji należy więc stwierdzić, że rozważane sformułowanie odnosi się do ogółu budynków mieszkalnych, tj. zarówno jedno-, jak i wielorodzinnych. Dlatego restryktywna interpretacja omawianego zwrotu, jakiej dokonały w rozpatrywanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie może być uznana za prawidłową. Zwłaszcza, że żaden z organów nie wystąpił nawet do Wójta Gminy D. o wyjaśnienie sformułowania "budynek mieszkalny", co mogłoby uzasadniać przypisanie temu wyrażeniu wąskiego znaczenia. W konsekwencji należy więc przyjąć, że decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego okazały się arbitralne, ponieważ w sposób dowolny – niewynikający z decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. – zawęziły zakres decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też organy wydające decyzję o pozwoleniu na budowę nie mogą kwestionować stanowiska zawartego w decyzji o warunkach zabudowy lub czynić samodzielnie ustaleń co do wpływu realizacji zamierzenia budowlanego na istniejący ład przestrzenny. W rozpatrywanej sprawie skarżący legitymował się decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2012 r., która nadto uzyskała przymiot ostateczności w dniu [...] września 2012 r. Z decyzji tej wynika, że realizacja planowanej inwestycji co do zasady odpowiada wymogom ładu przestrzennego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły zatem – bez uprzedniego wystąpienia do Wójta Gminy D. o wyjaśnienie decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. – przyjąć zawężającej interpretacji zwrotu "budynek mieszkalny", która to interpretacja w istocie podważał wydaną w sprawie decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto, trzeba zaznaczyć, że organy administracji publicznej wdały się w niniejszej sprawie w niedopuszczalną z perspektywy art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polemikę z ustaleniami w zakresie ładu przestrzennego zawartymi w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Zarówno Starosta P., jak i Wojewoda Wielkopolski nie tylko bowiem dokonał wadliwej interpretacji wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy, lecz także podjął własne ustalenia w zakresie istniejącego i pożądanego ładu przestrzennego, do czego organy te nie są uprawnione. Organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjęły bowiem, że zabudowa dla terenu inwestycji powinna realizować funkcję mieszkaniową jednorodzinną, co z kolei miało uzasadniać interpretację zwrotu "budynek mieszkalny", użytego w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Organy administracji publicznej rozstrzygające w niniejszej sprawie nie miały jednak kompetencji do samodzielnego ustalania funkcji dominującej w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół działki inwestora, gdyż zadanie to wykonał już Wójt Gminy D., czego odzwierciedleniem jest pozytywna dla skarżącego decyzja o warunkach zabudowy. Co więcej, w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. organ posługuje się w funkcji realizowanej przez omawiane zamierzenie budowlane ogólnym wyrażeniem "zabudowa mieszkaniowa", bez zawężania zakresu tego pojęcie jedynie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W konsekwencji ustalenia w zakresie ładu przestrzennego, a w szczególności kontynuacji przez przyszłą zabudowę istniejącej funkcji, poczynione przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, należy uznać za nieuprawnione, co w rezultacie uzasadniało uchylenie decyzji organu I i II instancji. Ubocznie należy zaznaczyć, że argumentacja organów administracji publicznej odwołujących się do funkcji mieszkaniowej dominującej w obszarze analizowanym również okazała się nietrafna. Z punktu widzenia funkcji mieszkaniowej, jaką ma realizować dana zabudowa, jest bowiem co do zasady kwestią obojętną to, czy zabudowa ta będzie miała charakter jedno- czy wielorodzinny. Każdy z tych typów realizuje bowiem funkcję mieszkaniową. Różnica pomiędzy zabudową jedno- i wielorodzinną uwidoczni się natomiast z reguły w zakresie pozostałych parametrów zabudowy, w tym w szczególności w zakresie gabarytów obiektu budowlanego. Wtedy też może okazać się, że dana zabudowa nie będzie in casu nawiązywała do istniejącego ładu przestrzennego. Taki przypadek nie zachodził jednak w rozpatrywanej sprawie. Specyfika inwestycji, jaką zamierzał zrealizować skarżący, nie zakłada bowiem w ogóle modyfikacji dotychczasowych gabarytów istniejącego już obiektu budowlanego, a zatem z tej perspektywy nie można mówić o naruszeniu układu planistycznego w obszarze analizowanym. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji okazały się wadliwe z uwagi na dokonanie nieuprawnionej, zawężającej interpretacji zwrotu "budynek mieszkalny", użytego w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Nadto, organy administracji publicznej poczyniły w rozpatrywanej sprawie w sposób niedozwolony własne ustalenia w zakresie istniejącego i pożądanego ładu przestrzennego, co w konsekwencji uczyniło wydane przez nie rozstrzygnięcia arbitralnymi. Ze względu na te wady konieczne stało się w ocenie Sądu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, jak i decyzji organu II instancji. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 powołanej ustawy – Prawo budowlane oraz art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny zbadać zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2012 r., dokonując przy tym prawidłowej interpretacji wyrażenia "budynek mieszkalny". Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.