II SA/Po 568/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006r. przy udziale sprawy ze skargi Starosty W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2006r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę /-/E. Brychcy /-/B. Drzazga /-/B. Kamieńska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] nakazał rozbiórkę części magazynowo - gospodarczej na działce nr [...] w S. - inwestorowi i właścicielom A. i G.Z. zam. S. ul.[...], [...] S. Pismem sporządzonym dnia [...] stycznia 2006r. Starosta W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o rozważenie możliwości uchylenia decyzji rozbiórkowych dotyczących obiektów budowlanych położonych w S., z uwagi na interes Skarbu Państwa - w celu ograniczenia lub całkowitej eliminacji roszczeń odszkodowawczych A. i G. Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...] na podstawie art. 154 i art. 104 k.p.a. uchylił powyższą decyzję. Wskazał przy tym, iż podstawą wydania decyzji z dnia [.] lipca 2003r. była decyzja Wojewody stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w sprawie pozwolenia na budowę części magazynowo-gospodarczej na działce nr [...] w S. (decyzja z dnia [...] września 1991r., nr [...]). Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że uwzględniwszy interes społeczny - Skarbu Państwa (koszt rozbiórki oraz ewentualne roszczenia odszkodowawcze) rozbiórka obiektów położonych na przedmiotowej działce byłaby nieuzasadniona. Wybudowanie takich obiektów wymaga dużych nakładów finansowych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A.Z. i G.Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2006r., zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8, 154 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli również A.W. i R.M. podnosząc, że na mocy uchylonej decyzji nabyli oni określone prawa, które wraz z wydaniem zaskarżonej decyzji utracili. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że chociaż decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. jest decyzją ostateczną, to jednak z uwagi na fakt, że na jej mocy strony nabyły prawo, nie mogła ona w ogóle być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. Dlatego na organie odwoławczym ciążył obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenia - jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w I instancji. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku A.Z. i G.Z. o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszej instancji organ wskazał, że tryb postępowania odwoławczego oraz stwierdzenie nieważności wzajemnie się wykluczają. Z chwilą wniesienia odwołania stwierdzenie nieważności następuje w toku postępowania odwoławczego, gdy organ stwierdzając istnienie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł do sądu administracyjnego Starostwa W. podnosząc zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu jest decyzją na mocy, której strona nabyła prawo i dlatego decyzja taka nie może być uchylona. Zdaniem skarżącego nie można nabyć prawa z decyzji nakładającej na stronę obowiązki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podniósł, iż w tej sprawie nie znajduje interesu prawnego dla Starosty W., który naruszałaby zaskarżona decyzja. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja może naruszać wyłącznie interes faktyczny Starosty W., wynikający z jego odpowiedzialności odszkodowawczej. Uczestnicy postępowania A. i G.Z. oraz uczestnik postępowania A.W. wnieśli o oddalenie skargi Starosty W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). W skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Interes prawny stanowi kategorię normatywną i musi wprost wynikać z obowiązującego prawa, przede wszystkim zaś z przepisów regulujących sposób załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dn. 4 lutego 2005r., sygn. OSK 1563/04). W niniejszej sprawie Starosta nie wykazał istnienia takiego interesu. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż generalnie przyznanie organowi administracji publicznej statusu strony jest zjawiskiem zupełnie wyjątkowym i wynika zawsze z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy (por. np. art. 16 ustawy z dnia 20 lipca 1991 o Inspekcji Ochrony Środowiska, tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982 ze zm. w odniesieniu do organu inspekcji środowiska i art. 92 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne, tekst jedn. Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm. co do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej), i nie jest wcale wynikiem oceny posiadania przez organ administracji publicznej interesu prawnego, którego nie może on być przecież nosicielem w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2004r., sygn. IV SA 4913/03, LEX 164515). Już tylko z tego względu, skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu. Na marginesie wskazać jednak trzeba, iż stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji art. 154 k.p.a., reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej. Pozwala on na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, jeśli na jej podstawie żadna ze stron nie nabyła prawa i gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może budzić wątpliwości, iż na skutek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, doszło do nabycia prawa przez strony, co wykluczało możliwość uchylenia tej decyzji. Podkreślenia wymaga, iż pojęcie "nabycia prawa" należy rozumieć w tym przypadku szeroko. Przyjmuje się wręcz, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa" (por. wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1932r. 1. Rej. 7168/29, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985r. III SA 1003/85 OSPiKA 1987/7-8 poz. 163 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003r., IV SA 3205/01, M. Prawn. 2003/14/627 w Warszawie). Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą. Decyzja nakładająca pewien obowiązek jest decyzją, na mocy, której adresat nabywa prawo, a mianowicie prawo do wykonywania tylko takiego obowiązku, jaki został określony w decyzji. Pogląd ten prezentowali m.in. innymi współtwórcy i komentatorzy kodeksu - E. Iserzon i J. Starościak (vide Zbigniew Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1987, str. 338). Podkreślić przy tym trzeba, iż w postępowaniu, w którym nakazano rozbiórkę obiektu, w charakterze stron występowało kilka osób o sprzecznych interesach. Podzielić należy pogląd, iż uzyskują w wyniku wydania decyzji prawo do tego, iż podmiot, którego nakaz rozbiórki dotyczy, będzie musiał wykonać ten nakaz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002r., IV SA 1076/00, LEX nr 80587). W związku z powyższym należy uznać, iż decyzja o nakazie rozbiórki nie jest tą decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić. /-/E. Brychcy /-/B. Drzazga /-/B. Kamieńska