II SA/Po 569/24

Dnia 13 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 marca 2024 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. K. (zwanej dalej "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 5 czerwca 2024 r., nr [...] W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy G. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 15 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej niskiego napięcia [...] do zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] w G.1, gm. G.. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 18 sierpnia 2023 r. do Urzędu Gminy G. wpłynął wniosek E. S.A. z siedzibą w G. (zwanej dalej "Spółką" lub "inwestorem") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Obecnie teren inwestycji stanowi drogę (ul. [...]) i pola uprawne. Wzdłuż ul. [...] ciągnie się linia energetyczna, z której miała być poprowadzona planowana linia kablowa o długości 15-60 m. Dnia 8 września 2023 r. Wójt obwieścił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z wniosku Spółki. Wśród stron postępowania znalazła się skarżąca. Projekt decyzji administracyjnej, przygotowany na zlecenie Wójta przez urbanistę, został przedłożony W. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków (zwanemu dalej "WWKZ"), Dyrektorowi Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (zwanemu dalej "Dyrektorowi ZZ") oraz Staroście K. (zwanemu dalej "Starostą") do uzgodnienia. Starosta uzgodnił inwestycję, a WWKZ umorzył postępowanie w tej sprawie. Skarżąca w piśmie z dnia 12 października 2023 r. zaznaczyła, że inwestycja celu publicznego ma służyć szerszemu gremium, a nie jednostce. Planowana inwestycja ma być poprowadzona wzdłuż drogi polnej do jednego domu, który jest obecnie budowany. Decyzją z dnia 25 października 2023 r., nr [...], Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zaplanowanej inwestycji. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą, decyzją z dnia 10 stycznia 2024 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem wydania decyzji kasatoryjnej przez SKO była potrzeba wyjaśnienia w sposób jednoznaczny, czy planowana inwestycja rzeczywiście ma charakter inwestycji celu publicznego. Rolą organu I instancji powinno być zatem wezwanie inwestora do złożenia wyjaśnień w tej materii. Pismem z dnia 31 stycznia 2024 r. Wójt wezwał inwestora do wyjaśnienia, jaki charakter ma planowana inwestycja, komu będzie ona służyć oraz czy istnieje alternatywny przebieg linii elektroenergetycznej, tak aby uwzględnić m.in. interesy skarżącej. W reakcji na to wezwanie Spółka podniosła, że planowana inwestycja ma charakter celu publicznego. Z linii, która ma być wybudowana, następnie ma powstać sieć do następnych działek, co będzie stanowiło zaspokojenie potrzeb lokalnej społeczności w zakresie dostępu do energii elektrycznej. Nie da się zrealizować inwestycji w alternatywny sposób, ponieważ słupy energetyczne oraz linia główna już istnieją. Chodzi bowiem o przeprowadzenie linii do budynku mieszkalnego, który znajduje się po przeciwnej stronie drogi. Urbanista sporządził nowy projekt decyzji administracyjnej i dnia 22 lutego 2024 r. Wójt zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego. Decyzją z dnia 15 marca 2024 r., nr [...], Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji opisanej w pierwszym akapicie. W uzasadnieniu decyzji Wójt wyłącznie zrelacjonował stan faktyczny. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") poprzez bezpośrednie naruszenie interesu prywatnego skarżącej w wyniku wydania decyzji z całkowitym pominięciem jej stanowiska zmierzającego do ochrony jej prawa własności; 2) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez brak przyczynienia się przez organ I instancji do starannego i zgodnego przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej zaniechanie konkretnych ustaleń przemawiających za zasadność dokonania inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla przedsięwzięcia. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem, że planowana inwestycja będzie miała charakter inwestycji publicznej o doniosłości dla co najmniej całej gminy. Służyć to będzie partykularnym interesom jednostki, do której domu ma być podłączona linia. Decyzją z dnia 5 czerwca 2024 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że planowana inwestycja będzie służyć celom publicznym. Cała społeczność lokalna skorzysta na tej inwestycji, bowiem z niej będzie można wyprowadzić dalsze sieci elektryczne, które posłużą nowym inwestorom. Kolegium zaznaczyło, że nie da się zakwestionować publicznego charakteru inwestycji nawet, gdy obejmuje ona niewielki odcinek i skorzystać może w pierwszej kolejności jeden podmiot. Następnie SKO zaznaczyło, że decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzyskaniu uzgodnienia z innymi podmiotami, o których mowa w art. 52 ust. 4 u.p.z.p. Takie uzgodnienia zostały wydane – postanowienie Starosty. WWKZ umorzył postępowanie w sprawie, a Dyrektor ZZ uzgodnił inwestycję w sposób milczący. Nie istnieje alternatywny sposób realizacji inwestycji. Sprzeciw mieszkańców nie może świadczyć o tym, że nie można zrealizować inwestycji. Zaplanowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami u.p.z.p., dlatego należało, zdaniem SKO, utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżąca, działając samodzielnie, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Skarżąca podniosła tożsamy zarzut procesowy, jak w odwołaniu od decyzji Wójta, a ponadto dodała zarzut naruszenia art. 2 pkt 5 i art. 50 u.p.z.p. w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n.") poprzez uznanie, że w każdym przypadku złożenie przez przedsiębiorstwo energetyczne wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, przedsięwzięcie takie należy każdorazowo traktować jako inwestycję celu publicznego i rozpatrywać taki wniosek w trybie właściwym dla zamierzeń o znaczeniu lokalnym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie skargi powiela tezy uzasadnienia odwołania od decyzji Wójta. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Na rozprawę w dniu 13 lutego 2025 r. nie stawił się nikt, pomimo prawidłowego zawiadomienia stron. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję Wójta o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej zasilającej dom mieszkalny. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p., a posiłkowo także u.g.n. Inwestor zamierza zrealizować inwestycję, której przypisuje, a za nim organy administracji publicznej, doniosłość celu publicznego. Skarżąca odrzuca tę argumentację i zaprzecza, jakoby inwestycja miała charakter na rzecz celu publicznego. Sąd dostrzega dwie sfery, które wskazują na oczywistą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Rozpoczynając rozważania nad trafnością wniesionej do tut. Sądu skargi, należy przypomnieć czym jest inwestycja celu publicznego, której posadowienie wymaga uprzedniego wydania lokalizacyjnej. Ustawodawca w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wskazuje, że inwestycją celu publicznego jest działanie o znaczeniu między innymi gminnym, jak w niniejszej sprawie, stanowiące realizację celów wskazanych w u.g.n. Należy zatem posiłkować się przepisem art. 6 pkt 2 u.g.n. Celem publicznym, w myśl u.g.n., jest między innymi budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Analizując przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n., należy stwierdzić, że zamierzona przez Spółkę inwestycja stanowi przewód do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej. Nie da się jednak stwierdzić, że ta inwestycja posiada doniosłość dla gminy albo chociaż jej części. Sąd dostrzega na mapie dostępnej w systemie informacji przestrzennej (https://polska.e-mapa.net/), że wzdłuż ul. [...] w G.1 istnieje już linia energetyczna, co zresztą zostało już potwierdzone w toku postępowania administracyjnego. Na wysokości budowanego, czy też zrealizowanego już budynku mieszkalnego znajduje się słup energetyczny, z którego ma być wyprowadzona linia zasilająca ten dom. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko SKO, że inwestycja celu publicznego skoncentrowana na budowie linii energetycznej jest inwestycją celu publicznego, jeżeli ta inwestycja będzie miała w dalszej perspektywie czasowej rozbudowanie jej o kolejne "rozwidlenia" sieci, a póki co służy jednemu adresatowi. W niniejszej sprawie jednak nie ma mowy o budowie linii energetycznej, na którą składają się słupy, linie kablowe i urządzenia naziemne do zapewnienia właściwego napięcia w sieci domowej, tylko jest to linia kablowa z istniejącej już linii energetycznej wraz z urządzeniem – zewnętrzną szafą energetyczną. Sama nazwa inwestycji wskazuje na cel, jakiemu ma służyć. Warto to przypomnieć: "Budowa linii kablowej niskiego [napięcia – zapewne o to chodziło inwestorowi – uw. Sądu] do zasilenia budynku jednorodzinnego na dz. nr [...] w miejscowości G.1 ul. [...], gm. G.". Sąd zwraca szczególną uwagę na początkowy fragment nazwy inwestycji "Budowa linii (...) do zasilenia budynku mieszkalnego...". W samej nazwie inwestycji uwidacznia się brak publicznego charakteru tego przedsięwzięcia. Nie da się stwierdzić, że z istniejącej już sieci wyprowadza się pojedyncze przyłącze, z którego następnie można byłoby jeszcze prowadzić dalsze przyłączenia dla kolejnych domów obciążając sieć wiodącą z jednej szafki elektrycznej. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, zamierzenie inwestycyjne, którego lokalizację ustalił Wójt, a potwierdziło to Kolegium, nie jest inwestycją celu publicznego. Drugą sferą, która dowodzi oczywistej sprzeczności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, jest strona formalna decyzji. Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego, co jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej. Stanowi o tym przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Analiza "uzasadnienia" decyzji Wójta dowodzi temu, że organ I instancji wyłącznie zrelacjonował stan faktyczny. Organ ten nie zajął własnego stanowiska dlaczego podjął takie rozstrzygnięcie a nie inne. Już tylko z tego powodu decyzja Wójta jest oczywiście nieuzasadniona, bowiem nie poddaje się ona ocenie. SKO, na skutek przeprowadzenia administracyjnego postępowania odwoławczego, zbagatelizowało brak uzasadnienia decyzji organu I instancji i przystąpiło do rozpoznania odwołania. Również w przypadku organu II instancji nie można stwierdzić, że organ ten ustrzegł się uchybień. Co prawda Kolegium przywołało przepisy prawne, jakie znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże relacjonując stan faktyczny, SKO odniosło poszczególne okoliczności faktyczne do przywołanych przepisów prawa. Kiedy jednak przyszedł czas na zajęcie własnego stanowiska, SKO skonstatowało w następujący sposób: "Na podstawie powyższego Kolegium uznało, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Kolegium uznało również, iż planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji środowiskowej". Kolegium skupiło się na sferze wynikowej, tj. skoro np. Starosta uzgodnił projekt decyzji administracyjnej, to okoliczność ta jest wystarczająca do stwierdzenia, że zachodzi zgodność pomiędzy planowaną inwestycją a wymogami z zakresu ochrony środowiska. Jest to mimo wszystko niedopuszczalna postawa, bowiem to organ administracji publicznej orzekający w sprawie, a nie uzgadniający, ma wydać rozstrzygnięcie. Organ (tu: SKO) nie może uchylić się do sformułowania własnego stanowiska z uwagi na poparcie swojego przekonania orzeczeniami organów uzgadniających (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 434/21). Po zacytowanym wyżej fragmencie decyzji SKO, organ odwoławczy, niczym Wójt, przeszedł do dalszego relacjonowania stanu faktycznego. Wójt pominął to w całości, natomiast SKO także nie odniosło się do analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., dołączonej do decyzji Wójta. Nie ma tutaj żadnego własnego stanowiska żadnego z organów. Rodzi się pytanie, na jakiej podstawie SKO stwierdziło brak naruszenia przepisów odrębnych oraz, że nie jest wymagane wydanie decyzji środowiskowej. Sąd nie twierdzi, że jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej, ponieważ to nie sąd administracyjny zajmuje się rozstrzyganiem spraw administracyjnych, ale tak stanowcza konstatacja ze strony organu administracji publicznej wymaga sformułowania własnego stanowiska popartego argumentacją. Ponadto żaden z organów administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) nie skomentowali elementów decyzji, o których mowa w art. 54 u.p.z.p. Skoro decyzja ta została wydana na podstawie przepisów u.p.z.p., w której jedną z naczelnych zasad jest ład przestrzenny, to wypadałoby wyjaśnić, jak ta wartość została ujęta w kontekście zamiaru pobudowania linii kablowej. Sąd nie dostrzega żadnej możliwości pozostawienia w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta. Decyzja organu I instancji całkowicie wymyka się jakiejkolwiek kontroli z uwagi na de facto brak uzasadnienia. Decyzja SKO nie spełnia z kolei wymagań co do uzasadnienia prawnego. Organ odwoławczy nie sformułował własnej oceny, którą poparłby argumentacją zapadłe rozstrzygnięcie, a przyjął tylko wyniki organów uzgadniających i w nich upatrywał trafności swojej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się licznych naruszeń zarówno na poziomie przepisów procesowych, jak i materialnoprawnych, przez co niemożliwe jest, aby ich rozstrzygnięcia ostały się w obrocie prawnym. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kwoty 500 zł, która stanowiła równowartość uiszczonego wpisu od skargi (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wójt uzna, że planowana inwestycja nie ma charakteru celu publicznego i w związku z tym wezwie inwestora do odpowiedniego zmodyfikowania swojego wniosku. Na skutek rozpoznania nowego wniosku, Wójt wyda decyzję, w której oprócz zrelacjonowania stanu faktycznego, zajmie własne stanowisko w sprawie.