II SA/Po 57/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2010r. sprawy ze skargi W. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę /-/ W. Batorowicz /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ E. Podrazik Wójt Gminy T. decyzją z dnia (...) września 2009 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 § 1 oraz art. 127 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia działki nr (...) obręb wsi P. z działkami sąsiednimi oznaczonymi jako działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...), obręb geodezyjny wsi P. i przekazał sprawę rozgraniczenia do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że postanowieniem z dnia (...) lipca 2009 r. Wójt Gminy T. wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczające działkę nr (...), ark. mapy 5, z działkami nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...), obręb geodezyjny wsi P.. Do przeprowadzenia postępowania upoważniony został geodeta Z. M., natomiast prowadzone prace zostały zgłoszone w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Na podstawie istniejących dokumentów merytorycznych w zakresie przebiegu granic działki nr (...) obręb P., w tym: szkicu osnowy geodezyjnej założonej w 1966 r.; wykazu miar i współrzędnych osnowy geodezyjnej; protokołów przekazania znaków osnowy pod ochronę z roku 1966; protokołu ustalenia granic; szkiców z pomiaru granic drogi; odbitek pierworysu i mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 byłego PGR "A"; odbitki aktualnej mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 oraz wywiadu terenowego, uprawniony geodeta odszukał w terenie znaki graficzne, które są punktami załamania granicy działki nr (...), a zarazem są punktami osnowy geodezyjnej i zostały oznaczone numerami: (...), (...), (...), (...) i (...). W punktach nr (...),(...) i (...) odszukano słupki graniczne z krzyżem na głowicy, natomiast w punktach nr (...) i (...) odnaleziono tylko stabilizację podziemną w postaci cegieł z krzyżem na płaskiej stronie. Z zebranych dokumentów oraz opinii geodety wynika, że pozostałe punkty załamania granicy działki nr (...) nie zostały oznaczone żadną stabilizacją ale zostały zamierzone na osnowę geodezyjną, co pozwoliło na ich wznowienie i oznaczenie palikami w terenie przez geodetę. W dalszej kolejności wskazano, że granica działki nr (...) z sąsiadującymi działkami nr (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) została podczas prac geodezyjnych w 1964 r. pomierzona przez geodetę K. K., co zostało zawarte w "Protokole ustalenia granic PGR "A" z dnia (...) kwietnia 1964 r." oraz w szkicach, gdzie punkty z pomiaru załamań granicy zostały pomierzone na osnowę geodezyjną i określone danymi liczbowymi. Na szkicu polowym nr (...) i (...) z maja 1964 r., sporządzonym przez wykonującego ustalenie granic geodetę, wpisana została dziewięciometrowa szerokość drogi oznaczonej jako działka nr (...), a obecnie zmieniona na działkę nr (...), w obrębie P., od granicy działek nr (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) w kierunku działki nr (...) oraz obliczona została jej powierzchnia – 0,66 ha. Podczas przeprowadzonej w (...) lipca 2009 r. przez geodetę Z. M. czynności, polegającej na wznowieniu znaków granicznych działki nr (...), w obecności stron postępowania: T. i S. G., A. i R. S., D. K., J. Z. (przedstawiciel gminy) oraz W. A., wskazano ustalony, na podstawie posiadanych dokumentów, przebieg granicy działki nr (...) w terenie na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym w następujący sposób: ([...] – [...]), ([...] – [...]), ([...] – [...]), ([...] – [...]), ([...] – [...]), ([...] – [...]), ([...] – [...]), ([...] – [...]), ([...] – [...]), ([...] – [...]), ([...] – [...]) oraz stabilizację tych punktów granicznych – trwałą (kamienie graniczne i betony z krzyżem na głowicy). Uczestniczący w okazaniu przebiegu granicy właściciele działek nr (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) nie wnieśli uwag i zastrzeżeń do przebiegu granicy działki nr (...), przyjmując jako bezspornie odtworzony, istniejący stan przebiegu działki nr (...) z ich nieruchomościami. Przebieg granicy działki nr (...) z działką nr (...) stanowiącą własność W. A., został wskazany na podstawie istniejących dokumentów merytorycznych w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego oraz dokonanych pomiarów geodezyjnych. Podkreślono, że przebieg granicy pomiędzy powyższymi działkami nie został trwale w terenie oznaczony, lecz został zamierzony na uprzednio założoną osnowę geodezyjną, a dane liczbowe z pomiaru tych załamań są wykazane na szkicach polowych nr (...) i (...) z roku 1964 – operat pomiarowy nr (...), które to dokumenty znajdują się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego. W. A. nie wyraziła zgody na wyznaczoną w terenie i oznaczoną palikami granicę między działką nr (...) a (...) w całości wskazanego przebiegu granicy i odmówiła podpisania protokołu granicznego, co zostało odnotowane w treści protokołu, który został następnie przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego. Wobec braku możliwości doprowadzenia do ugody w przedmiocie stabilizacji granicy działki nr (...) z działką o nr (...), geodeta dokonał stabilizacji przebiegu granicy pomiędzy działką nr (...) a działkami nr (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...), natomiast pomiędzy działką nr (...) a (...) pozostawiono nietrwałe oznakowanie palikami drewnianymi. Pismem z dnia (...) sierpnia 2009 r. W. A. złożyła wniosek o zaprzestanie rozgraniczenia działki nr (...) i działki nr (...) oraz ustalenia na tej działce drogi publicznej. Mając na względzie powyższe ustalenia, organ wskazał, że nie doprowadzenie do ugody w sprawie spornego przebiegu granicy pomiędzy działką nr (...) a działką nr (...), obręb geodezyjny P., spowodowało niemożliwość wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co spowodowało konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania i przekazania sprawy do rozpatrzenia przez sąd powszechny. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. A. zarzucając tworzenie drogi publicznej w nielegalny sposób oraz twierdząc, że geodeta A. B., będący zleceniobiorcą robót geodezyjnych z jej strony, opierał się na innym zbiorze dokumentów niż geodeta Z. M., reprezentujący interesy gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) października 2009 r., nr (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przytoczył treść przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz dotychczasowy przebieg postępowania. Zdaniem organu II instancji sprzeciw skarżącej dotyczący akceptacji przebiegu granicy wskazywał na brak jej zgody zarówno wobec ustabilizowania przebiegu granicy jak i ewentualnej ugody w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W powyższych okolicznościach faktycznych organ prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania i skierowania sprawy do rozstrzygnięcie przez sąd powszechny. Podkreślono, że rozstrzygnięcie powyższe w istocie odpowiada roszczeniu skarżącej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. A. podtrzymując argumenty podniesione w treści odwołania oraz wskazując dodatkowo, że działania geodety doprowadziły do powstania drogi publicznej na terenie działki nr (...), a powierzchnia działek powstałych w wyniku rozgraniczenia nie odpowiada wartościom opisanym w ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te odpowiadają prawu. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy T. o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia działki nr (...) obręb wsi P. z działkami sąsiednimi oznaczonymi jako działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...), obręb geodezyjny wsi P. i przekazaniu sprawy rozgraniczenia do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy. W pierwszej kolejności niezbędne jest podkreślenie, że celem postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego jest istnienie sporu co do przebiegu granic nieruchomości, a więc sporu odnoszącego się do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci położenia punktów granicznych, determinujących linie graniczne. W tym aspekcie na gruncie niniejszej sprawy istniała potrzeba rozgraniczenia, bowiem za celowe uznać należy dążenie władz gminy do uregulowania stanu prawnego drogi publicznej. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie przeprowadza wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast czynności ustalania przebiegu granic wykonuje w myśl przepisu art. 31 ust. 1 ustawy geodeta upoważniony przez wójta. Jednocześnie rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym, wyczerpująco określają przepisy art. 31 ust. 1 pkt. 4, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 powyższej ustawy. Sprawa o rozgraniczenie może zatem w postępowaniu administracyjnym zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody, zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1 powyższej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), wówczas gdy nie tylko, że nie doszło do ugody, ale nadto zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji. Decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przepisy art. 31 ust. 2 i 3 powyższej ustawy określają rodzaje dowodów w postaci znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej stanowiących ustalenia przebiegu granicy. Zarazem stanowią (art. 31 ust. 3), że jeżeli brak danych, o których mowa w ust. 2 lub są one nie wystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W myśl przepisu art. 33 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami: w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności zwraca się upoważnionemu geodecie dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Nadto wydanie pozytywnej decyzji o rozgraniczeniu poprzedza włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wydane na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453) określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. Przepisy tego aktu określają zatem środki dowodowe i czynności geodety z jednej strony, a z drugiej strony stanowią punkt odniesienia dla organu, który na podstawie art. 33 ust. 2 omawianej ustawy przed wydaniem decyzji dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności przez geodetę. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Kontrola wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji rozgraniczającej nieruchomości następuje zatem nie poprzez postępowanie przed organem administracji wyższego stopnia, lecz poprzez kontynuację postępowania rozgraniczeniowego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt IV CKN 809/00 (Lex Nr 55120 ), rozgraniczenie ze swej istoty polega na skonfrontowaniu aktualnego stanu faktycznego władania, z zasięgiem prawa własności opartym na tytule prawnym do władania. Z tego względu żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie wystąpieniu z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości już wcześniej rozgraniczonych. Dokonane ewentualnie poprzednio rozgraniczenie stwarza tylko stan prawny granic sąsiednich nieruchomości, będący pierwszoplanowym ale jednym z kilku kryteriów rozgraniczenia przewidzianych art. 153 Kodeksu cywilnego, ale nie wyłącza dopuszczalności samego żądania ponownego rozgraniczenia tych samych nieruchomości. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają jednak na organy bezwzględnego obowiązku wydania decyzji o rozgraniczeniu, tj. decyzji rozstrzygającej o ustaleniu przebiegu granic przez określeniu położenia punktów i linii granicznych, w każdej sytuacji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 34 ust. 1 jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W takiej sytuacji w myśl art. 34 ust. 2 powyższej ustawy organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: braku możliwości wydania decyzji merytorycznej pozwalającej na jednoznaczne określenie przebiegu granicy oraz braku zgody stron co do jej przebiegu. Jedynie w przypadku stwierdzenia, w toku prowadzonego postępowania, że oba powyższe warunki są spełnione, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe jest uprawniony do wydania decyzji, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia działki nr (...) zostało prawidłowo wszczęte w dniu (...) lipca 2009 r. przez Wójta Gminy T. Prowadzone przez uprawnionego geodetę postępowanie, w ramach którego wykorzystano materiał dowodowy znajdujący się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, nie pozwoliło w sposób bezsporny ustalić przebiegu granicy, a geodeta odstąpił od czynności. Uwzględniając ponadto brak zgody na dokonanie rozgraniczenia przez skarżącą W. A., organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy kwestionowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie Sądu decyzje powyższe uznać należy za prawidłowe. Analizując materiał zgromadzony w aktach administracyjnych należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że nie daje on podstawy do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr (...) a (...). Zgromadzony przez uprawnionego geodetę materiał dowodowy, przytoczony w treści decyzji organu I instancji, uniemożliwia bezsporne wytyczenie granic spornej nieruchomości. Wskazać należy, że zgodnie z oświadczeniem złożonym przez geodetę Z. M., granica pomiędzy działką nr (...) a działkami granicznymi nie była nigdy rozgraniczona – określono jedynie szerokość drogi od gruntów rolniczych. Wobec powyższego wytyczenie granic przez geodetę odbyło się na podstawie zamierzonego na uprzednio założoną osnowę geodezyjną, natomiast dane liczbowe z pomiaru tych załamań były wykazane na szkicach polowych nr (...) i (...) z roku 1964. Podkreślenia także wymaga, iż stosownego rozgraniczenia jak również ustalenia granic od strony działki nr (...) nie dokonano w momencie, gdy nieruchomość ta została zakupiona przez brata skarżącej od Agencji Własności Rolnej, na co wskazuje geodeta Z. M., w przedłożonej do sprawy opinii (karta nr 27 akt administracyjnych). W tych okolicznościach stwierdzić należy, iż dowody i dane, którymi dysponowały organy w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie były wystarczające dla określenia przebiegu granicy prawnej pomiędzy spornymi działkami. Zebrane dokumenty nie wykazują bowiem, ponad wszelką wątpliwość, jak przebiegała granica działki nr (...) od strony nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...). Zważyć przy tym należy, iż w okresie po nabyciu prawa własności określonej nieruchomości mogą zajść zdarzenia prawne, które będą miały wpływ na określenie kto jest właścicielem spornej części nieruchomości, a co za tym idzie – przebiegu granicy, w szczególności mogło dojść do nabycia prawa własności w drodze zasiedzenia. Ustalenie powyższych kwestii nie leży jednakże w gestii organów administracji, zwłaszcza gdy zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do zajęcia przez organ stanowiska w zakresie określenia jaki jest stan prawny. Tym samym niemożliwe było wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W postępowaniu przed sądem powszechnym, które jest dalszym etapem postępowania rozgraniczeniowego, możliwe będzie rozstrzygnięcie sporu granicznego stosownie do art. 153 Kodeksu cywilnego, w oparciu o znacznie szerszy materiał dowodowy, który strony będą mogły i powinny tam przedstawić. Równocześnie brak zgody W. A. na podpisanie ustaleń protokołu granicznego, oraz podnoszone w czasie trwania postępowanie żądanie zaprzestania prowadzenia postępowania, wskazują na brak jej zgody na zawarcie ugody w przedmiocie przebiegu granicy, którą w tym przypadku uznać należy za sporną. Tym samym, jak trafnie wskazał organ II instancji w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, niemożliwe stało się wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w warunkach przedmiotowej sprawy niemożliwe stało się wydanie decyzji rozgraniczeniowej przewidzianej przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podkreślenia także wymaga, iż sposób zakończenia wszczętego z urzędu postępowania rozgraniczeniowego określony został przepisami wskazanej ustawy, co w realiach przedmiotowej sprawy oznaczało konieczność umorzenia postępowania i przekazania sprawy do sądu powszechnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. /-/ W.Batorowicz /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik MK