II SA/Po 571/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2010 r. nr [...], II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...], III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2010 r. nr [...] nakazującej inwestorom Z.D. i J.D. rozbiórkę części obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina D. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] 2005 r. J. M. złożył wniosek o przeprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wizji lokalnej działki w miejscowości J., gmina D. Wskazał, ze J.D. i Z. D. dobudowali do dotychczasowego budynku nową część oraz wybudowali budynek gospodarczy. Po przeprowadzeniu w dniu 11 listopada 2005 r. oględzin nieruchomości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2005 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] 2006 r., powołując się na art. 48 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 718) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), organ nadzoru budowlanego nałożył na J. D. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2006 r. projektów budowlanych wraz z wymaganymi przepisami szczególnymi opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta D. o zgodności wykonanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że J. D. samowolnie realizuje rozbudowę budynku mieszkalnego polegającą na wykonaniu ścian parteru oraz stropu nad częścią rozbudowaną. Samowola budowlana, w myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, może zostać zalegalizowana po spełnieniu warunków określonych w postanowieniu oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom J. D. i Z. D. rozbiórkę obiektu budowlanego. Rozstrzygnięcie to uchylił jednak Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] 2009 r. (decyzja /197 nr [...]). Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji wskazał, że w sprawie należało przeprowadzić postępowanie w celu stwierdzenia możliwości legalizacji obiektu. Dnia [...] 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie przeprowadził kontrolę nieruchomości (k. 127 akt adm. I inst.). Ustalono, że J.D. i Z. D. nie posiadają dokumentów dotyczących rozbudowy ani też nie występowali o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie zrealizowanej inwestycji. Przedstawiciele organu stwierdzili, iż badany obiekt nie narusza przepisów postępowania, w tym przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (k. 125 akt adm. I inst.). Orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego - o nakazie rozbiórki części budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gmina D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że uwzględniając zalecenia wynikające z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2009 r. zwrócił się do Burmistrza D. o informacje dotyczące obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydanych decyzji o warunkach zabudowy dotyczących działki nr [...]. W dniu 17 września 2009 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono istnienie rozbudowy z 2005 r., to jest ścian z pustaka żużlobetonowego przekrytych stropem żelbetowym. W rozbudowywanej części budynku mieszkalnego inwestorzy zaplanowali pomieszczenia: łazienkę i kotłownię oraz zadaszenie wejścia. Stwierdzono, że inwestorzy nie posiadają jakichkolwiek dokumentów dotyczących samowoli budowlanej (map sytuacyjnych, zgody współwłaściciela działki, decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego). Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumenty te mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym możliwość legalizacji obiektu. Organ dodał też, że mając na względzie wymogi wynikające z treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, sprawdzono zgodność rozbudowy z obowiązującymi przepisami i nie stwierdzono naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, że umożliwił inwestorom możliwości legalizacji samowoli, jednakże nie skorzystali oni z tego uprawnienia. Odnosząc się pism składanych przez inne strony postępowania, organ wskazał, że postępowanie dotyczy jedynie rozbudowy budynku mieszkalnego dokonanego w latach 2004-2005 r. przez J. D. i Z. D.. W odwołaniu J. D. i Z. D. zarzucili naruszenie art. 7, 8 i 9 K.p.a. Ich zdaniem działania organu nie służyły pogłębieniu zaufania obywateli do organów Państwa. Podnieśli, że wykonana na tej samej nieruchomości przez małżonków M. nadbudowa jest bezpośrednio powiązana z kwestią samowoli wykonanej przez skarżących. Stan faktyczny i prawny, który rodził dla J. D. i Z. D. niekorzystne skutki prawne w postaci nakazu rozbiórki, dla małżonków M. daje prawo zalegalizowania i pozostawienia wykonanej przez nich samowoli jako zgodnej z prawem. J. D. i Z. D. podnieśli także, że organ pomimo nałożonego na niego obowiązku do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, nie wywiązywały się z niego w sposób właściwy. Dotyczyło to kwestii skutków finansowych ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, jak również ewentualnej możliwości ich ograniczenia. J. D. i Z. D. nie korzystali z prawa do wystąpienia w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu ze względu na niepewność co do ewentualnych możliwości wywiązania się z dalszych obowiązków związanych z legalizacją. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji spełnił obowiązek wynikający z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i ustalił, że w sprawie nie ma możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu. Organ ten zbadał, iż inwestorzy nie wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (działka nr [...] od roku 2003 nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Już niespełnienie tej przesłanki uniemożliwia zalegalizowanie dokonanej samowoli. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że jako stronę postępowania należało potraktować J. M., który jako inwestor rozbudowanej części obiektu stanowiącego własność H. M., ma interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Pominięcie go, nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze J. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w sprawie istniały podstawy do wydania nakazu rozbiórki, podczas gdy nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy procedura legalizacyjna. Nie poinformowano inwestora o skutkach zalegalizowania wykonanej samowoli, w tym w szczególności wysokości ewentualnej opłaty legalizacyjnej i możliwości skorzystania z ulg w tym zakresie. Skarżący podkreślił, że podstawą wydania nakazu rozbiórki było niedostarczenie w terminie niezbędnych dokumentów, m.in. oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Organ nie pouczył jednak inwestora o możliwościach uzyskania w postaci zezwolenia sądu wydanego na podstawie art. 199 K.c., jak również o obowiązkach jakie będą spoczywać na skarżącym po zalegalizowaniu wykonanej samowoli. J. D. i Z. D. nie występowali o zgodę Sądu na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu ze względu na późniejszy, przypuszczalny brak możliwości wywiązania się nałożonych na nich w decyzji legalizacyjnej obowiązków. Skarżący zwrócił też uwagę na fakt realizowania naruszającej prawo inwestycji przez H. M.. Na rozprawie przed tut. Sądem J. D. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i poinformował, że wystąpił do Sądu Rejonowego w T. o udzielenie zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Uczestniczka postępowania Z. D. wniosła o uwzględnienie skargi. Uczestnicy postępowania H. M., J. M. wnieśli o oddalenie skargi wskazując na motywy zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze. W myśl z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego). W postanowieniu tym ustala także wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli inwestor nie spełni w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na niego postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Mając na uwadze treść powołanej wyżej regulacji stwierdzić należy, że nakaz rozbiórki obiektu lub jego części może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, iż nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Dopuszczalność legalizacji obiektu przebiega dwustopniowo. Wstępnie, o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który stwierdzając fakt budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, ocenia czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Uznając legalizację za dopuszczalną - stosownie do poczynionych wstępnie ustaleń - organ nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji. Dalsza inicjatywa w postępowaniu legalizacyjnym należy przede wszystkim do inwestora (inwestorów), który obowiązany jest wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków pod rygorem orzeczenia rozbiórki. W tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skoncentrował się na wykazaniu, że J. D. i Z. D. nie wywiązali się z nałożonych na nich obowiązków warunkujących legalizację zrealizowanej rozbudowy na działce nr [...] w miejscowości J.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując decyzję o rozbiórce w mocy, wyprowadził z materiału dowodowego wnioski nawet dalej idące uznając, że legalizacja w ogóle nie była dopuszczalna w świetle art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wobec nie wystąpienia przez inwestorów do wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzji organów obu instancji nie można zaakceptować. Po pierwsze zauważyć należy, że postanowienia z dnia [...] 2006 r., wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nie skierowano ani nie doręczono Z. D., którą następnie uczyniono jednym z adresatów decyzji rozbiórkowej. Nie można zatem twierdzić, że osobie tej umożliwiono przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej, skoro nie została ona - jako inwestor - wezwana do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Pominięcie jednego z inwestorów, do którego następnie skierowano nakaz rozbiórki, w postępowaniu legalizacyjnym stanowi istotne naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Po drugie, nie może ujść z pola widzenia fakt, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał w oparciu o Prawo budowlane po wejściu w życie nowelizacji z dnia z dnia 8 października 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 206, poz. 1287) stanowiącej bezpośrednią realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06; publ. Dz. U. Nr 247, poz. 1844 (zob. uzasadnienie do projektu nowelizacji Druk 959 Sejmu VI Kadencji, publ.: sejm.gov.pl). W wyroku tym Trybunał stwierdził niezgodność art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania decyzji skarżący mogli - nawet w trakcie postępowania legalizacyjnego - wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; w konsekwencji nie posiadanie przez nich ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w dniu wszczęcia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego nie mogło być uznane za przesłankę wyłączającą legalizację wbrew stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powiatowy Organ Nadzoru Budowlanego winien był zatem zobowiązać oboje inwestorów do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, przy czym postępowanie w tym przedmiocie mogło zostać zainicjowane przez w/w w trakcie postępowania legalizacyjnego. Zaniechanie przez organ takiego wezwania stanowiło w istocie naruszenie art. 48 ust.2pkt.1lit.b) ustawy prawo budowlane w brzmieniu z daty decyzji organów obu instancji. Wprawdzie wezwanie skierowane do J. D. (postanowienie z dnia [...] 2006r.) w świetle obowiązującej wówczas regulacji nie mogło zawierać takiego zobowiązania, jednakże organy winny mieć na względzie, że została ona uznana przez Trybunał za niekonstytucyjną. Powyżej opisane wadliwości stanowiły naruszenie wskazanych norm prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania w przepisach art.7, 77 § 1, 80 kpa w rozumieniu art. 145§1pkt.1lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd zdecydował o uchyleniu decyzji organu I i II instancji. Orzekając jak w pkt. II Sąd orzekł o uchyleniu w oparciu o art.135p.p.s.a. postanowienia z dnia 15 lutego 2006r., uznając, że jest to niezbędne dla prawidłowego, końcowego załatwienia tej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. obowiązany będzie wziąć pod uwagę poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. W szczególności winien mieć na względzie, że w aktualnym stanie prawnym legalizacja jest możliwa, chociażby inwestor miał wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy dopiero na etapie postępowanie legalizacyjnego (wtedy na czas postępowania w sprawie warunków zabudowy postępowanie legalizacyjne ulegnie zawieszeniu). Jeśli natomiast chodzi o spełnienie przez inwestorów warunku określonego w art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (obowiązek złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane) - organ weźmie pod uwagę fakt, że J. D. złożył w Sądzie Rejonowym w T. wniosek o udzielenie mu zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (okazał wniosek z prezentatą Sądu Rejonowego w T. na rozprawie w dniu [...] 2011 r. - zob. k. 70 akt sądowych). Postanowienie nakładające obowiązki z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego winno być skierowane do obojga inwestorów. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, iż nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący dokonał samowoli budowlanej. Jest on zatem obowiązany do poniesienia ciężarów związanych z legalizacją pod rygorem orzeczenia o rozbiórce rozbudowy zrealizowanej bez pozwolenia budowę. W takiej sytuacji nie może on - powołując się na zasady postępowania administracyjnego - wymagać od organu, by zastąpił go w dokonaniu oceny czy bardziej opłacalne bądź korzystne jest dla niego przywrócenie stanu zgodnego z prawem przez rozbiórkę obiektu czy podjęcie się obowiązków związanych z legalizacją, w tym uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Organ określa opłatę w osobnym postanowieniu i to dopiero po przedstawieniu pełnej dokumentacji obiektu, o której mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego). Orzeczenie w tym względzie jest zaskarżalne. W świetle powyższych norm nie sposób przyjąć istnienia po stronie organu obowiązku wcześniejszego informowania o wysokości opłaty legalizacyjnej. Sąd nie dopatrzył się także uchybień organu w zakresie sformułowania obowiązku co do udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z oświadczeń skarżącego, złożonych w trakcie postępowania administracyjnego nie wynikało, aby budziło jego wątpliwości znaczenie pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wręcz przeciwnie z treści odwołania wynika, że skarżący rozumiał istotę wystąpienia w trybie art. 199 kc, a zaniechanie wystąpienia z takim żądaniem wynikało wyłącznie z obawy przed niemożliwością uiszczenia opłaty legalizacyjnej. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik