II SA/Po 571/20

Dnia 30 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi Kancelarii Radców Prawnych [...] sp. jawna z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Kancelarii Radców Prawnych [...] sp.j. z siedzibą w [...] jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej "Dyrektorem RZGW") z dnia [...] maja 2020 r., [...], którym po rozpatrzeniu zażalenia P. K., utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej "Dyrektorem ZZ") z dnia [...] lutego 2020 r., [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Kancelarii Radców Prawnych [...] sp.j. w przedmiocie nałożenia na właściciela nieruchomości (R. A.) obowiązku likwidacji urządzenia wybudowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na działce [...] (obecnie [...] i [...]) położonej w obrębie [...], gmina [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Dnia [...] maja 2018 r. do Dyrektora RZGW wpłynęło pismo datowane na [...] maja 2018 r., podpisane przez radcę prawnego P. K., o wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia na R. A. obowiązku likwidacji urządzenia wodnego na wskazanej wyżej nieruchomości (dotyczyło to przede wszystkim zarurowania cieku wodnego dotychczas biegnącego w rowie otwartym) (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe pismo Dyrektor RZGW przekazał według właściwości Dyrektorowi ZZ (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Dyrektor ZZ wezwał P. K. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") do przedłożenia pełnomocnictwa wraz z opłatą skarbową (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na powyższe P. K. odpowiedział, że działa jako wspólnik uprawniony do jednoosobowego reprezentowania Kancelarii Radców Prawnych [...] sp.j. Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Dyrektor ZZ zwrócił się także do Starosty [...] o nadesłanie kserokopii dokumentów dotyczących postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego na działce [...] w obrębie [...] (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przy piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Starosta [...] nadesłał pakiet posiadanych dokumentów – w znacznej mierze korespondencji w sprawie zagospodarowania działki [...] w [...] (zob. plik kart oznaczony jako k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Dyrektor ZZ wezwał P. K. do podania jaki jest numer ewidencyjny działki, której dotyczył jego wniosek. Wyjaśnił, że działka nie widnieje w bazie ewidencji gruntów i budynków powiatu międzyrzeckiego (k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi P. K., działając – jak wskazano wyżej – na rzecz Kancelarii Radców Prawnych [...] sp.j. wyjaśnił, że wniosek dotyczył działki [...], która jednak w wyniku przekształceń (także scalenia z działką [...]) obecnie występuje jako działki [...] i [...]. Doprecyzował też, że kwestionowane urządzenie wodne znajduje się na części działki [...]. P. K. zaznaczył, że wniosek o nałożenie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego powinien dotyczyć tej właśnie działki (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] do wyjaśnień wezwano R. A. (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi (datowanej na [...] lipca 2019 r.) tenże wyjaśnił, że podejmie działania zmierzające do wykonania operatu (wodnoprawnego – uw. Sądu) i "zdobycia pozwolenia wodnoprawnego" (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., [...] Dyrektor ZZ, działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił Kancelarii Radców Prawnych [...] sp.j. wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na R. A. obowiązku likwidacji urządzenia wodnego na działce [...] (obecnie [...] i [...]) w [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm., dalej "P.w.") jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację. Art. 190 ust. 13 P.w. stanowi natomiast, że jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 190 ust. 1 P.w., lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Dalej Dyrektor ZZ zaznaczył, że R. A. dnia [...] sierpnia 2019 r. złożył na podstawie art. 190 ust. 1 P.w. wniosek o wdanie decyzji legalizującej wykonane urządzenie wodne bez zgody wodnoprawnej, to jest legalizującej przebudowę rowu na działkach [...] i [...]. Doszedł dalej do przekonania, że w takich okolicznościach – to jest gdy wszczęto postępowanie o legalizację spornego urządzenia wodnego – nie ma możliwości wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji tegoż urządzenia. Od powyższego postanowienia wpłynęło zażalenie podpisane przez radcę prawnego P. K.. Zawarto w nim wniosek o przedłożenie do akt niniejszej sprawy akt dotyczących wniosku R. A. z dnia [...] sierpnia 2019 r. W zażaleniu zaznaczono, że właściciel urządzenia wodnego swój wniosek złożył znacznie później, po tym jak postępowanie w sprawie likwidacji urządzenia wodnego już się toczyło. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., [...] Dyrektor RZGW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko Dyrektora ZZ. Dodał nadto, że wedle informacji od organu pierwszej instancji postępowanie w sprawie legalizacji urządzenia wodnoprawnego – rowu [...] na działkach [...] i [...] zakończyło się decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] legalizującą wykonane urządzenie wodne. Skargę wniosła Kancelaria Radców Prawnych [...] sp.j. wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca wskazała przy tym na naruszenie art. 61a K.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wniosek R. A. z dnia [...] sierpnia 2019 r. uniemożliwił procedowanie w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Zarządzeniem z dnia [...] września 2020 r. asesor sprawozdawca polecił skontaktować się telefonicznie z radcą prawnym P. K. w celu sprecyzowania, czy skargę złożono, jak sugeruje jej treść jako pochodzącą od Kancelarii Radców Prawnych [...] sp.j. Wedle informacji radcy prawnego P. K., którą tenże przekazał telefonicznie i z czego sporządzono notatkę służbową (k. 19 akt sądowych), zarówno skarga w sprawie jak i wcześniej zażalenie były złożone w imieniu Kancelarii Radców Prawnych [...] sp.j. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie wymagało wyeliminowania z obrotu z powodów proceduralnych. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że wniosek w sprawie nałożenia na R. A. obowiązku likwidacji urządzenia wodnoprawnego złożyła spółka prawa handlowego Kancelaria Radców Prawnych [...] sp.j. Nie wynikało to, co prawda, jasno z treści wniosku (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), jednak wątpliwości co do strony podmiotowej składającego żądanie rozwiewa wyjaśnienie P. K. z dnia [...] lutego 2019 r., który sprecyzował, że działa w sprawie jako wspólnik uprawniony do jednoosobowej reprezentacji Kancelarii Radców Prawnych [...] sp.j. (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowienie Dyrektora ZZ z dnia [...] lutego 2020 r., [...] także nie jest jednoznaczne, jeśli chodzi o stronę podmiotową. Są natomiast podstawy, żeby przyjąć, iż dotyczyło ono wnioskodawczyni jako spółki prawa handlowego. W rubrum postanowienia – poza imieniem i nazwiskiem przedstawiciela (P. K.) – przywołano bowiem pełną nazwę wnioskodawcy (Kancelaria Radców Prawnych [...] sp.j.). Kontynuując powyższe rozważania należy konsekwentnie przyjąć, że zażalenie złożyła również Kancelaria Radców Prawnych [...] sp.j. Jest to jednoznaczne w świetle okoliczności, zwłaszcza, że P. K., jak zaznaczono, od początku sygnował swe wnioski i oświadczenia jako wspólnik uprawniony do jednoosobowej reprezentacji wymienionej spółki prawa handlowego. W kontekście tak przedstawionych okoliczności jest nie do zaakceptowania postanowienie Dyrektora RZGW z dnia [...] maja 2020 r., [...], w którym wskazuje się (i to bez wyjątku w żadnym miejscu rubrum i uzasadnienia), że rozpatrzono zażalenie P. K. (jako osoby fizycznej). W ocenie Sądu o ile nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2020 r. (nie budzi wątpliwości, jakie odwołanie rozpoznawano), to jednak postanowienie to nie może się ostać z uwagi na daleko idący brak precyzji. W ocenie Sądu Dyrektor RZGW, nie bacząc na prawidłowe oznaczenie podmiotu składającego odwołanie, naruszył art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 140 K.p.a. Sąd podkreśla też, że postanowienia z dnia [...] maja 2020 r. nie można było "konwalidować" przez próbę interpretacji jego treści w zakresie strony podmiotowej i przyjęcie, że w istocie rozpoznano odwołanie Kancelarii Radców Prawnych [...] sp.j. Organ odwoławczy konsekwentnie bowiem określał zainteresowanego jako "P. K." i nawet nie wymienił nazwy spółki. Mając na uwadze powyższe, zażalenie Kancelarii Radców Prawnych [...] sp.j. powinno być rozpoznane ponownie, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy jednoznacznie wskazać, że pochodzi ono od takiego właśnie podmiotu będącego spółką prawa handlowego. Odnosząc się natomiast do skargi Sąd wyjaśnia, że jej zarzutów nie mógł rozpoznać zgodnie z oczekiwaniem, gdyż sprawa nie została należycie wyjaśniona, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Innymi słowy, sprawa nie dojrzała w ogóle, aby rozstrzygać spór prawny, który w niej wynikł (dotyczący relacji pomiędzy art. 190 ust. 1 i art. 190 ust. 13 P.w.). Po pierwsze, z akt administracyjnych nie wynika, z jakiego tytułu wynika legitymacja do złożenia żądania wywodzonego z art. 190 ust. 13 P.w. przez spółkę prawa handlowego - Kancelarię Radców Prawnych [...] sp.j. Jest to zagadnienie pierwszoplanowe, bowiem rodzi się pytanie w oparciu o jaki interes prawny podmiot ten działa. Nie jest w szczególności jasne, czy są to prawa rzeczowe czy inne. Po drugie, gdyby organ hipotetycznie (Sąd tego w niniejszym wyroku nie rozstrzyga) doszedł do przekonania, że Kancelaria Radców Prawnych [...] sp.j. mogła w oparciu o swój interes prawny wywieść żądanie takie jak w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), to należałoby stwierdzić kolejny brak w aktach administracyjnych: nie utrwalono w nich żadnego dokumentu na potwierdzenie faktu, że toczyło się postępowanie w sprawie legalizacji spornego urządzenia wodnego na działkach należących do R. A.. Sąd w tym miejscu nadmienia, że jeżeli organ administracji powołuje się na fakt toczącego się innego postępowania i wywodzi z tego faktu negatywne dla strony skutki prawne, a strona żąda potwierdzenia danych o tym innym postępowaniu (por.: treść zażalenia złożonego w niniejszej sprawie – k. 1 akt administracyjnych organu drugiej instancji), to organ takiego żądania nie może pozostawić bez stosownej reakcji. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zachodzi potrzeba wyeliminowania z obrotu postanowienia Dyrektora RZGW z dnia [...] maja 2020 r., [...], stąd też uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor RZGW powinien przyjąć, że to spółka prawa handlowego: Kancelaria Radców Prawnych [...] sp.j. złożyła zażalenie, następnie ustali w oparciu o jaki interes prawny wywodzi ona swoją legitymację do żądania działań względem działki R. A. i stosownie do tego wyda stosowne rozstrzygnięcie (uwzględniając stosownie do okoliczności uwagi zawarte w poprzednim akapicie). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi w wysokości [...] zł (zob. k. 2 akt sądowych).