II SA/Po 571/25

Dnia 28 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2025 roku sprawy ze sprzeciwu A. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. J. (zwanego dalej "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 30 czerwca 2025 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Burmistrza [...] (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 7 stycznia 2025 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Sprawa dotyczy wniosku J. K. (zwanego dalej "inwestorem") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczo-garażowego wraz ze zmianą sposoby użytkowania na budynek usługowo-handlowo-magazynowy (zakład tapicerski, zakład stolarski) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości S.. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: baza CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 2 września 2024 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Inwestor planuje przebudowę istniejącego obiektu i zmianę sposobu jego użytkowania. Nic innego nie powinno ulec zmianie. Burmistrz ustalił krąg stron i pismem z dnia 9 września 2024 r. zawiadomił je o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wśród zawiadomionych był skarżący. Burmistrz uzyskał informację od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu dotyczące legalności budowy budynku gospodarczego, który teraz ma zmienić przeznaczenie użytkowania. Burmistrz wezwał inwestora do wyjaśnienia, czy w ramach swojej działalności będzie wykorzystywał rozpuszczalniki organiczne. To może bowiem wpłynąć na konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tej inwestycji. W oczekiwaniu na odpowiedź inwestora, Burmistrz sporządził projekt decyzji administracyjnej oraz przeprowadził analizę urbanistyczną na okoliczność ustalenia warunków zabudowy. Analiza wykazała, że planowana inwestycja nie kontynuuje przeznaczenia, które dominuje w obszarze analizowanym. Inwestor wyjaśnił Burmistrzowi, że zamierza prowadzić zakład tapicerski, gdzie będzie produkować sofy i kanapy z gotowych półfabrykatów, a następnie pokrywać je pianką i materiałem. Inwestycja nie zakłada więc stosowania rozpuszczalników, które będą wpływać na środowisko. Decyzją z dnia 7 stycznia 2025 r., nr [...], Burmistrz odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla zaplanowanej przez niego inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podniósł, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej "u.p.z.p."). Mianowicie, inwestycja nie kontynuuje dominującego zagospodarowania zidentyfikowanego w obszarze analizowanym. Jak bowiem wynika z dokonanej analizy, w obszarze tym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, istnieje też zabudowa zagrodowa, a także usługowa (tartak). Pojedynczo występująca zabudowa, która swoim profilem może odpowiadać inwestycji planowanej nie sprawia, że taka inwestycja spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika - r. pr. T. C.-K. – wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 6, art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez błędy w ustaleniach faktycznych, zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieją przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor podniósł, że Burmistrz sam sobie przeczy. W obszarze analizowanym zidentyfikowano tartak, który funkcją odpowiada funkcji zamierzonej przez inwestora. To, że dominuje zabudowa mieszkaniowa nie powinno prowadzić do uniemożliwienia wprowadzenia funkcji, która nie przeczy funkcji zastanej. Decyzją z dnia 30 czerwca 2025 r., nr [...], Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otrzymał nowe brzmienie z uwagi na ustawę z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, zwanej dalej "nowelizacją u.p.z.p."). W myśl obecnego brzmienia ww. przepisu nie bada się już funkcji. Teraz wystarczy zgodność z parametrami zabudowy. Organ I instancji odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy w oparciu o zagadnienie, które nie jest już istotne dla ustawodawcy. W tej sytuacji powinien on ponownie przeanalizować dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. W. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji organu II instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że zaskarżonej decyzji nie oparto na żadnych przesłankach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Nawet dokonanie błędnej wykładni przepisu prawa nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Nie wyjaśniono w ogóle, co organ I instancji miałby ponownie zbadać. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw od decyzji był oczywiście uzasadniony. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji". Zasadą jest, że na posiedzeniu niejawnym, sąd administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął do tut. Sądu w dniu 29 lipca 2025 r. Z uwagi na kompletność akt, zarządzeniem z dnia 27 sierpnia 2025 r., skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzenie niejawne w dniu 28 sierpnia 2025 r., gdyż tego dnia upływał ww. 30-dniowy termin. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kognicją sądów administracyjnych są objęte decyzje administracyjne. Trzeba mieć jednak na względzie, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, dla której ustawodawca przewidział specjalny tryb kontroli sądowej (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19). Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: 1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje Kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego, będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Burmistrza z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce istotne naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Kolegium, jako organ odwoławczy w administracyjnym toku instancyjnym, podjęło decyzję o uchyleniu decyzji Burmistrza i przekazało sprawę jemu do ponownego rozpoznania. Podjęcie takiej decyzji, jak to opisano powyżej, jest dopuszczalne tylko w warunkach, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło swoją decyzję o zarzut uczyniony wobec organu I instancji, który to miał dokonać błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na nowe jego brzmienie nadane nowelizacją u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że od września 2023 r. organ planistyczny nie bada już zagadnienia kontynuacji funkcji planowanej inwestycji w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Sąd podkreśla, że działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie albo dokonanie jego błędnej wykładni. Wydanie decyzji kasatoryjnej jednak nie ma żadnego związku funkcjonalnego z przepisami prawa materialnego. Istotą tejże decyzji są poważne naruszenia postępowania wyjaśniającego. Ustawodawca jasno zaznaczył, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe, gdy organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów postępowania. Ponadto istnieje tutaj związek z zakresem sprawy, który podlega wyjaśnieniu, a ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi tutaj o konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy, aby ewentualne działanie organu odwoławczego w warunkach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie sprawiło, że de facto mowa jest o postępowaniu jednoinstancyjnym, gdyż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność (art. 15 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Burmistrz nieprawidłowo zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i, że powinien ponownie skupić się na ocenie spełnienia pozostałych warunków, gdyż powołany przepis był wyłączną podstawą do wydania decyzji organu I instancji. Z trudem przychodzi zrozumieć argumentację organu II instancji, kiedy inwestor nie dokonuje rozbudowy swojego obiektu. Żaden parametr spornego budynku nie ulegnie zmianie. Nie zatem podstaw do ponownej analizy gabarytów obiektu. Nie ma zatem czego uzupełniać w ponownym postępowaniu wyjaśniającym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważa, że błędnie zastosowano art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. podczas, gdy ma on charakter materialny, a nie procesowy. W związku z tym zasadna jest konstatacja, że zaskarżona decyzja nie wykazuje żadnego związku z art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawet nie sformułowało zaleceń, co miałoby zostać ponownie wyjaśnione z procesowego punktu widzenia. Nie wskazano, co Burmistrz miałby uzupełnić w materiale dowodowym. Nie ma zatem podstaw do tego, aby stwierdzić zasadność zaskarżonej decyzji, co trafnie podniósł skarżący w treści sprzeciwu. Sąd intencjonalnie nie odniósł się do dalszej części uzasadnienia sprzeciwu, ponieważ skarżący kwestionuje trafność zastosowanej wykładni w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponieważ tut. Sąd nie ma podstaw do zajmowania wiążącego stanowiska w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, Sąd umyślnie uchyla się od jakiegokolwiek komentarza w tej materii. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o oczywistej zasadności sprzeciwu od decyzji. Organ II instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził dla skarżącego zwrot kosztów w wysokości 597 zł, na które złożyły się następujące składniki: 100 zł – wpis od sprzeciwu od decyzji, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącego przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od udzielonego pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróci uwagę na terminowość wniesionego odwołania. Sąd nie mógł tej okoliczności uczynić przedmiotem rozważań podczas rozpoznawania sprzeciwu z uwagi na przepis art. 64e p.p.s.a., jednakże Sąd dostrzegł poważną wątpliwość związaną z terminowością odwołania. Decyzja organu I instancji została doręczona inwestorowi w trybie tzw. fikcji doręczenia. Przesyłka powróciła do Burmistrza z uwagi na niepodjęcie korespondencji. Adnotacje na kopercie uzasadniają twierdzenie, że decyzja Burmistrza została doręczona inwestorowi w dniu 31 stycznia 2025 r. Odwołanie jest natomiast datowane na dzień 17 listopada 2025 r. [zapewne chodziło o 17 lutego 2025 r. – uw. Sadu]. Opłata od pełnomocnictwa oraz pełnomocnictwo są z kolei datowane na dzień 19 lutego 2025 r. Wobec tych wątpliwości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności wyjaśni to zagadnienie i wyczerpująco je omówi w swoim rozstrzygnięciu. W razie stwierdzenia terminowości wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadzi administracyjne postępowanie odwoławcze w pełnym zakresie.