II SA/Po 573/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. M. kwotę 500, zł (pięćset zł) tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska /-/ W. Batorowicz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [..], wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał małżonkom S. i M. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu obory na działce nr [..] w S. przy ul. P., wykorzystywanej jako chlewnia, do funkcji obory. W uzasadnieniu ustalił, powołując się na wynik kontroli przeprowadzonej w dniu 26 lipca 2007 r., że M. i S. K. (aktualni właściciele działki nr [..]) od 2001 r. prowadzą w części parterowej obory hodowlę trzody chlewnej, po uprzednim naprawieniu posadzki i uzupełnieniu ubytków tynków wewnętrznych. Ponieważ inwestorzy przed przystąpieniem do użytkowania budynku obory jako chlewni nie zgłosili zamiaru zmiany sposobu użytkowania, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [..] wstrzymał użytkowanie obiektu i nałożył na nich obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Inwestorzy złożyli wymagane dokumenty poza jednym - decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z zaświadczenia Wójta gminy S. wynikało, że teren działki nr [..] w S. nie jest aktualnie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu orzekającego, powyższe zaświadczenie nie świadczy o zgodności nowego sposobu użytkowania obiektu obory jako chlewni z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem w świetle art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane przyjąć należy, że inwestorzy nie wykonali nałożonego na nich obowiązku i należy im nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. S. i M. K. wnieśli odwołanie od tej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawa budowlanego przez przyjęcie, iż użytkowanie obory jako chlewni stanowi zmianę sposobu użytkowania wymagającą wydania decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane: 1/ polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej i nie naruszają ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku - nie oddziałują szkodliwie na środowisko oraz nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2/ niewymagające pozwolenia na budowę. Użytkowanie budynku obory jako chlewni, do jakiego doszło bez wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, nie spełnia żadnej z wymienionych przesłanek. Poza tym przedmiotowy obiekt budowlany "to obiekt inwentarski służący do prowadzenia chowu i hodowli zwierząt. Nie można przyjąć, iż w tym obiekcie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Obiekt był i jest obiektem inwentarskim, wcześniej służył hodowli krów i stąd nazwa obora. W chwili obecnej w tym obiekcie odwołujący hodują świnie, co nie znaczy, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisów prawa budowlanego". Organ orzekający zaniechał wyjaśnienia na podstawie jakich ustaleń przyjął, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż odwołanie wniósł tylko M. K., który się podpisał pod treścią odwołania i -na skutek tego odwołania - decyzją z dnia [..] uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [..] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skoro powołany przez organ I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 71a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (w aktualnym brzmieniu) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego I instancji było wskazanie ponad wszelką wątpliwość, iż w rozstrzyganej sprawie do takiej zmiany użytkowania doszło. Wymaga to rozważenia, czy zmiana budynku obory na chlewnię bez zmiany wielkości obsady zwierząt w przeliczeniu na DJP będzie stanowiła zmianę sposobu użytkowania tego budynku. Należy też ustalić, czy dokonana zmiana rodzaju hodowli spowodowała zmianę warunków określonych w tym przepisie i jakich konkretnie warunków. Dla wyjaśnienia tych kwestii organ I instancji może zwrócić się do właściwych organów o wyrażenie opinii. Nadto powołany jako podstawa materialnoprawna decyzji pierwszoinstancyjnej przepis art. 71a wprowadzony został ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej, przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem "organ I instancji winien odnieść się również do daty, kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu i rozważyć zasadność postępowania w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane". Organ odwoławczy wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie orzekają na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz na podstawie ustawy Prawo budowlane. W art. 71a Prawa budowlanego wskazano, że jedną z przesłanek legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest przedstawienie zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa decyzja kasacyjna jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez uczestnika postępowania T. M., z wnioskiem o jej uchylenie. Skarżący zarzucał naruszenie art. 107 kpa przez błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji nie zawiera obligatoryjnych składników decyzji administracyjnej oraz elementów jej uzasadnienia, a także naruszenie przepisów art. 71a ustawy Prawo budowlane przez błędne uznanie, iż wnioskodawca nie dokonał samowolnej zmiany użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Skarżący poinformował, że ostateczną (bo utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.) decyzją z dnia [..] Wójt Gminy S. umorzył postępowanie administracyjne o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z powodu uprzedniego samowolnego zrealizowania tego zamierzenia inwestycyjnego. Z kolei w niniejszym postępowaniu dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, poprzez przeprowadzenie bezprawnych prac remontowych, ujawniła kontrola gospodarstwa. Wyniki kontroli dały organowi nadzoru budowlanego podstawę do wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu i nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Skarżący nie zgodził się z oceną organu odwoławczego, jakoby decyzja organu I instancji została wydana bez uprzedniego należytego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza tego, czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób określony w art. 71a Prawa budowlanego. Zawarta w tym przepisie definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu nie jest wyczerpująca. Zmiana ta może nastąpić także w innych, nie wymienionych w omawianym przepisie sytuacjach. W praktyce występują liczne przypadku, gdy podstawowa funkcja obiektu nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności wywołuje skutki określone w art. 71a ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie, bowiem "przez ponad dwadzieścia lat na terenie działki znajdowała się obora, w której chowano niewielką ilość bydła, dopiero wskutek bezprawnych działań wnioskodawcy sposób użytkowania obiektu został zmieniony na hodowlę trzody chlewnej". Prowadzenie nielegalnej hodowli trzody chlewnej spowodowało niekorzystną zmianę warunków zdrowotnych mieszkańców sąsiednich działek, bo są oni narażeni na stała emisję intensywnych wyziewów, pochodzących z odchodów zwierząt, a także ich pożywienia i miejsca spoczynku. Z hodowlą trzody wiąże się też intensywny rozwój insektów, które poprzez przenoszenie szkodliwych bakterii zagrażają warunkom higieniczno-sanitarnym mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Zmiana podstawowych warunków jest wynikiem przekwalifikowania charakteru działalności z obory na chlewnie. "Zupełnie inne są bowiem warunki hodowli kilku sztuk bydła, a zupełnie inne znacznej ilości trzody chlewnej". W ocenie skarżącego, sam inwestor miał świadomość zmian, jakie muszą być poczynione w trakcie przekształcenia obory, skoro dnia 10 października 2006 r. złożył wniosek o ustalenie warunków adaptacji obory na chlewnię. Niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2006 r., a zatem w okresie obowiązywania wskazanego przez organ I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia artykułu 71a ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie inwestor rozpoczął chów trzody chlewnej w budynku obory już od 2001 r., ale zintensyfikował hodowlę do dzisiejszych warunków dopiero od połowy 2005 r. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., teren działki był przeznaczony pod budowę jednorodzinną i zagrodową, a nie na zarobkową hodowlę znacznej ilości trzody chlewnej. W podsumowaniu skarżący stwierdził, że wskutek bezprawnego działania inwestorów, nieprzerwanie naruszane jest prawo własności właścicieli sąsiednich działek, gdyż nie mogą oni swobodnie korzystać z należących do nich nieruchomości, z powodu unoszącego się zapachu zwierzęcych odchodów. Inwestorzy nadużywają też swojego prawa własności. Stosownie bowiem do przepisu art. 144 Kc właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty można uznać za trafne. W szczególności skarżący uczestnik postępowania nie może występować także w interesie innych osób, których działki położone są w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem przymiot strony daje mu posiadanie własnego, indywidualnego interesu prawnego (art. 28 kpa). Poza tym nie można wywodzić pojęcia interesu prawnego strony w danym postępowaniu administracyjnym z naruszenia przez inwestora przepisów kodeksu cywilnego, bowiem do rozstrzygania sporów wynikających z tego rodzaju naruszeń powołane są sądy powszechne, a nie organy nadzoru budowlanego. Wbrew stanowisku skarżącego, o tym jakie przepisy Prawa budowlanego będą miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie nie decyduje data wszczęcia niniejszego postępowania, lecz data wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przez organ odwoławczy art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. Nie zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazane, z jakich powodów organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił daty dokonania przez inwestorów zmiany sposobu użytkowania budynku obory na chlewnię. Przecież w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wyraźnie wskazano, że S. i M. K. prowadzą w budynku obory hodowlę trzody chlewnej od 2001 r. Do tego ustalenia nawiązał zresztą organ odwoławczy w pierwszej części swojego uzasadnienia podając, że w wyniku podjętych czynności organ pierwszej instancji ustalił, że małżonkowie dzierżawili przedmiotowy obiekt od 2001 r., a w 2005 r. stali się jego właścicielami i od rozpoczęcia dzierżawy prowadzą w obiekcie hodowlę trzody chlewnej. Jeżeli organ odwoławczy miał zamiar podważyć ustalenie przez organ I instancji daty zmiany sposobu użytkowania na 2001 r., to winien wskazać w uzasadnieniu, z jakich powodów uznał to ustalenie za błędne. Skarżący podjął w uzasadnieniu skargi próbę wykazania, że do zmiany sposobu użytkowania obiektu doszło dopiero wówczas, gdy inwestorzy nabyli zabudowaną działkę, to znaczy w 2005 r. Powołując się na informacje udzielone przez mieszkańców sąsiednich działek wskazał, że "początkowo hodowano tylko nieznaczną ilość trzody, co nie było uciążliwe i nie wymagało przeprowadzenia remontu obory. Dopiero od połowy 2005 r. wnioskodawca zwiększył znacznie ilość hodowanych zwierząt, co wymagało od niego powiększenia miejsc przystosowanych do pobytu w nim ponad 100 sztuk bydła". Tymczasem nawet w świetle tych wywodów nie jest oczywiste czy do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu doszło w 2005 r., czy też już w 2001 r., a w 2005 r. doszło jedynie do znacznego zintensyfikowania istniejącej wcześniej samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy - na skutek odwołania wniesionego przez inwestora od decyzji organu I instancji - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien na wstępie wyjaśnić, czy brak podpisu S. K. pod odwołaniem jest rzeczywiście wyrazem rezygnacji z jego wniesienia, czy też jedynie brakiem formalnym odwołania wymagającym usunięcia. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek równoczesnego rozpatrzenia wniesionych skutecznie odwołań. Należy też mieć na uwadze, że decyzję kasacyjną przewidzianą w art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie zaś tylko przeprowadzenia w drugiej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136. Jak już wyżej wskazano, zaskarżona decyzja nie spełnia tego wymogu, a nadto zawiera błędne wskazówki. Jeśli bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polecono organowi I instancji wyjaśnić, w jakiej dacie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania i w zależności od wyniku tych ustaleń, zastosować właściwe przepisy prawne, to niewystarczające było koncentrowanie się na uregulowaniu zawartym w art. 71a Prawa budowlanego i w dodatku błędnie interpretujące zawartą tam przesłankę legalizacji. Przepis art. 71a ust. 1 pkt 2 odwołuje się do dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, w tym między innymi do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale nie wymaga - jak to przyjął organ odwoławczy - aby decyzja ta musiała być ostateczna w chwili wszczęcia postępowania legalizacyjnego (por. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt OTK-A 2007/11/160 opubl. Dz.U. 07, Nr 247, poz. 1844). Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż w razie przyjęcia, że do samowolnej zmiany użytkowania przedmiotowego obiektu lub jego części doszło w 2001 r., to do likwidacji tej samowoli nie będą miały zastosowania obecnie obowiązujące przepisy art. 71a Prawa budowlanego. W myśl art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli prawo budowlane w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. W tym czasie przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumiało się w szczególności podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Natomiast w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia właściwego organu odpowiednio stosuje się przepisu art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Właściwy organ nadzoru budowlanego jest władny samodzielnie orzekać w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego spowodowała zmiany o jakich mowa w powołanym art. 71 ust. 1 pkt 2. Należy jednak podkreślić, co przeoczył organ odwoławczy, że organ nadzoru budowlanego nie może przystąpić do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (dokonanej przed dniem 31 maja 2004 r.) w wypadku sprzeczności tego zamierzenia z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści obowiązujących w tym czasie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórce nieużytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47) lub obowiązującego od 11 lipca 2003 r. do 25 września 2004 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1131). Gdyby inwestorzy chcieli w tym czasie zmienić sposób użytkowania budynku zgodnie z prawem, musieliby spełniać wymogi zawarte w treści § 9 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. lub odpowiednio § 10 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2003 r. Z przepisów tych wynikała konieczność istnienia zgodności przyjętych rozwiązań, w szczególności z przepisami zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdy obowiązywał wówczas na danym terenie. Następnie konieczna była zgodność zmiany sposobu użytkowania z przepisami techniczno-budowlanymi. Zatem w toku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy organ II instancji powinien w pierwszym rzędzie rozważyć, czy postępowanie wyjaśniające organu I instancji jest dotknięte takimi brakami, które wykluczają możliwość skorzystania z uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa. Niezastosowanie tego przepisu winno być wytłumaczone w uzasadnieniu ewentualnej decyzji kasacyjnej. Uzasadnienie winno też zawierać wskazanie, z jakich przyczyn organ II instancji zakwestionował ustalenie przez organ I instancji na 2001 r. daty rozpoczęcia przez inwestorów hodowli trzody chlewnej w budynku obory. Inwestorzy tego ustalenia (opartego zresztą na ich oświadczeniu złożonym do protokołu kontroli obiektu oraz do protokołu przesłuchania strony - k. 4 i 5 akt I instancji) nie kwestionowali w odwołaniu. Jak już wyżej wyjaśniono, przepis art. 138 § 2 kpa daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z tych wszystkich względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska /-/ W.Batorowicz MK