II SA/Po 574/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skarg B. I., B. Z. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 października 2007 roku nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących B. I. i B. Z. kwoty po 100,- (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonych wpisów. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/A. Łaskarzewska /-/E.Podrazik Decyzją z dnia [...] 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji A S.A. [...] polegającej na przebudowie odcinka linii napowietrznej i kablowej [...] od stacji transformatorowej w [...] do odłącznika w [...] przebiegającej między innymi przez: działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], położone w obrębie [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2003 r. Starosta Poznański zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę A S.A. [...] na przebudowę linii napowietrznej [...] i stacji transformatorowej słupowej, budowę linii kablowych [...] oraz stacji transformatorowej słupowej - kategoria [...] na terenie położonym w [...] –[...] –[...] gm. [...] nr ewid. gruntów wg wykazu. Decyzją z dnia 20 marca 2006 r. Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania G. W., K. Z. oraz E. Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] 2003 r. W dniu [...] lipca 2007 r. właściciele działek położonych przy ul. [...] i przy ul. [...], między innymi M. K. – dz. nr [...], B. I. – dz. nr [...], D. O. – dz. nr [...], B. Z. – dz. nr [...], T. W.– dz. nr [...] i L. D. – dz. nr [...] wnieśli do Wojewody Wielkopolskiego za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w Poznaniu pismo, w którym wyrazili pogląd, iż został naruszony ich interes prawny w związku z faktem, że nie zostali poinformowani w ramach postępowania administracyjnego związanego z pozwoleniem na budowę dla planowanej inwestycji, iż wzdłuż wymienionych w piśmie działek przebiegać będzie linia napowietrzna średniego napięcia. W piśmie tym podano, iż linia energetyczna według przedstawionego projektu narusza granice działek nr [...] i [...], a ponadto słupy energetyczne są znacznie większe i masywniejsze niż aktualnie istniejące i wybudowane zostaną w bezpośrednim sąsiedztwie części działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Ponadto tylko na tym obszarze ma nastąpić zmiana przebiegu linii przesyłowej w stosunku do aktualnie funkcjonującej. W końcowej części pisma zawarto sformułowanie: "W związku z przedstawionymi faktami składamy niniejszym odwołanie od podjętej przez Starostwo Powiatowe decyzji nr [...] i prosimy o natychmiastowe wstrzymanie inwestycji. W piśmie poinformowano, iż właściciele wymienionych działek o inwestycji dowiedzieli się w lipcu 2007 r., kiedy to na teren inwestycji zostały wwiezione słupy energetyczne, zawarto w nim wniosek o pilne zajęcie się przedmiotową sprawą. Następnie M. K. wywodząc, że działa w imieniu mieszkańców i właścicieli działek w [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem "o zbadanie legalności decyzji nr [...]", "wstrzymanie inwestycji i wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie (art. 145 par. 1 ust. 4 Kodeksu Postępowania Administracyjnego)". Podkreślił, iż wskazani mieszkańcy bez własnej winy nie brali udziału "w procedurach prawnych związanych z wydaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę". Postanowieniem z dnia 3 października 2007 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez mieszkańców i właścicieli działek w [...] ul. [...] i ul. [...] odwołania od decyzji Starosty Poznańskiego nr [...] z dnia [...] 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A S.A. [...] pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej [...], na terenie położonym w [...] – [...] – [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w decyzji z dnia [...] 2003 r. Starosta Poznański zawarł pouczenie co do tego, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie; mieszkańcy i właściciele działek w [...] odebrali powyższą decyzję w dniu [...] sierpnia 2007 r., zaś odwołanie złożyli w dniu [...] lipca 2007 r. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego powyższe wskazuje, iż nie zastosowano się do zawartego w decyzji pouczenia i tym samym uchybiono ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania, wskazanemu w art. 129 § 2 kpa. Organ zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy zobowiązany jest zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a z uwagi na upływ 14 dni decyzja staję się ostateczna, zaś wniesione odwołanie jest bezskuteczne. Ponadto Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż na podstawie art. 157 kpa wniosek zainteresowanych o zbadanie legalności wymienionej decyzji Starosty Poznańskiego został przekazany wraz z aktami sprawy Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Warszawie, jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia 20 marca 2006 r. W dniu 30 października 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie wnieśli następujący właściciele działek położonych w [...]: B. I. – dz. nr [...] i B. Z. – dz. nr [...]. W skardze domagano się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Odwołujący zaprzeczyli, jakoby w dniu [...] sierpnia 2007 r. odebrali decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] 2003 r. i podali, iż do dnia dzisiejszego nie otrzymali przedmiotowej decyzji Starosty Poznańskiego, stąd też nie mogli wnieść odwołania w terminie 14-dniowym od otrzymania tej decyzji. Stąd też, w ocenie odwołujących, brak jest podstaw do wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2007 r. Wojewoda Wielkopolski sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w zaskarżonym postanowieniu z dnia 3 października 2007 r. poprzez skreślenie tekstu wierszy 4-6 uzasadnienia o treści: "Mieszkańcy i właściciele działek w [...] odebrali decyzję dnia [...] sierpnia 2007 r. (dowód: potwierdzenie odbioru korespondencji nadanej dnia 20 czerwca 2007 r., odebranej dnia [...] sierpnia 2007 r.)". Organ wskazał, iż akapit ten znalazł się omyłkowo w treści uzasadnienia, w wyniku błędu edycji komputerowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto "odpowiadając na zarzut skarżących dotyczący niejasnego fragmentu uzasadnienia co do trybu przesyłania korespondencji" organ stwierdził, iż został on usunięty wyżej wymienionym postanowieniem z dnia 6 listopada 2007 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewoda wskazał także na rozpatrywanie sprawy legalności przedmiotowej inwestycji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z wydaniem przez Wojewodę Wielkopolskiego w ramach postępowania odwoławczego ostatecznej decyzji z dnia 20 marca 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę omawianej linii energetycznej. W uzupełnieniu skargi z dnia 26 listopada 2007 r. skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy i zakwestionowali dopuszczalność objęcia instytucją sprostowania omyłek popełnionych przez organ administracji w określeniu okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej konkretne postępowanie. W ich ocenie samodzielne korygowanie dotychczasowych ustaleń przez Wojewodę Wielkopolskiego po złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uniemożliwia Sądowi zbadanie merytorycznych podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżących Wojewoda nie wziął pod uwagę, iż z treści wniosku skarżących z dnia [...] lipca 2007 r. wynika, iż wolą ich jest wzruszenie decyzji Starosty Poznańskiego i wzięcie udziału w postępowaniu administracyjnym ("nie zostaliśmy poinformowani w ramach postępowania administracyjnego", "uważamy, że został naruszony nasz interes prawny"), a o charakterze wniosku decyduje treść pisma, nie jego zewnętrzna forma. Pismo skarżących wskazuje na zamiar wzruszenia decyzji, wylicza i uzasadnia wszystkie przesłanki niezbędne do zaistnienia takiego skutku, a wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie skarżących Wojewoda Wielkopolski powinien ocenić charakter złożonego pisma, a nie opierać się wyłącznie na sformułowaniu skarżących "niniejszym składają odwołanie" i zbadać, czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na uzasadnienie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazali datę [...] lipca 2007 r., jako moment, w którym mieszkańcy i właściciele działek położonych w [...] przy ul. [...] i [...] dowiedzieli się o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę napowietrznej linii energetycznej. Ponadto skarżący sformułowali zarzuty dotyczące niedopuszczalnego korygowania w drodze prostowania oczywistej omyłki wad zaskarżonego postanowienia co do ustalenia stanu faktycznego, bowiem Wojewoda usunął z treści postanowienia jedyne zdanie, które dotyczyło terminu doręczenia decyzji i aktualnie brak jest w tym postanowieniu informacji, pozywającej na ustalenie, w jakim terminie doręczono wymienionym mieszkańcom [...] decyzję Starosty Poznańskiego i czy rzeczywiście doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez podmioty, które były stronami postępowania. Postanowieniem z dnia 31 marca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia między innymi B. I. i B. Z., uchylił w całości postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 listopada 2007 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w postanowieniu własnym z dnia 3 października 2007 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia art. 113 § 1 kpa, bowiem sprostowaniu w tym trybie nie podlegają omyłki istotne, między innymi co do stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej. Wojewoda Wielkopolski w piśmie z dnia 19 grudnia 2008r. poinformował, że nie posiada dowodów doręczenia decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] 2003r. osobom, które złożyły pismo z dnia [...] lipca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Do badania legalności całego postępowania administracyjnego, to jest bez związania zarzutami i wnioskami skargi, Sąd jest obowiązany na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej: p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wpłynięcie odwołania do organu II instancji skutkuje powstaniem obowiązku przeprowadzenia przez ten organ postępowania wstępnego, którego celem jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 134 kpa, jest terminem czternastodniowym z art. 129 § 2 kpa. Dotyczy stron uczestniczących w postępowaniu i liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu jak i osobę, która bez własnej winy nie brała w nim udziału. Po upływie wyżej wskazanych terminów strona, która nie brała udziału w postępowaniu, nie może wnieść odwołania od ostatecznej decyzji, a jedynie można żądać na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowienia postępowania. Dodać należy, iż postępowanie odwoławcze oraz postępowanie o wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 kpa nie są względem siebie konkurencyjne, są to bowiem pod względem funkcjonalnym niezależne formy postępowania administracyjnego, uwarunkowane odrębnie określonymi przesłankami w Kodeksie postępowania administracyjnego. (por.: wyroki NSA w Warszawie: z dnia 3 czerwca 1998 r., I SA 2219/97, LEX nr 44513; z dnia 16 listopada 1998 r., II SA/1391/98, LEX nr 41308; por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2001 r., II SA/Gd 2258/98, LEX nr 46472). Wobec powyższego organ, do którego wpływa pismo strony, która nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji w I instancji powinien mieć na baczeniu, jaki charakter ma złożone pismo. W szczególności, czy wbrew nazwie pisma bądź zawartym w piśmie sformułowaniom jest ono odwołaniem, czy też wnioskiem o wznowienie postępowania. Obowiązek ten można wywieść z treści art. 7 i art. 8, art. 129 § 1, art. 148 i art. 149 kpa, bowiem od prawidłowej oceny charakteru złożonego pisma zależy nadanie pismu dalszego, odpowiedniego biegu, poprzedzonego określeniem trybu, w jakim wniosek (podanie) powinien być rozpatrzony. Dodatkowym argumentem wzmacniającym powyższe twierdzenie jest treść art. 222 kpa, który wprawdzie odnosi się do rozróżniania skarg i wniosków (skargi powszechnej) wymienionych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże wskazuje na ogólną zasadę, iż o charakterze pisma decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna pisma. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, iż w niniejszej sprawie należało najpierw ustalić, jaki charakter miało pismo mieszkańców [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Stanowiło ono bezpośrednią reakcję na powzięcie wiadomości przez właścicieli działek położonych przy ul. [...] i przy ul. [...], iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja nr [...] Starosty Poznańskiego z dnia [...] 2003 r. udzielająca pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Z akt sprawy wynika, iż Wojewoda miał wiedzę co do tego, że decyzja Starosty Poznańskiego nr [...] jest ostateczna ze względu na wydanie przez Tegoż Wojewodę, w trakcie postępowania odwoławczego decyzji z dnia 20 marca 2006 r. mocą której utrzymano w mocy opisaną decyzję Starosty. W związku z tym organ II instancji – niezależnie od posłużenia się przez osoby wnoszące to pismo sformułowaniem "(...) składamy niniejszym odwołanie od podjętej przez Starostwo Powiatowe decyzji nr [...] (...)" – powinien był rozważyć, czy pismo to, wobec uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nr [...], nie jest w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania. W przedmiotowym piśmie wprost stwierdzono, iż został naruszony interes prawny wymienionych w piśmie właścicieli działek. Naruszenie to wnoszący pismo wiązali z tym, że nie zostali poinformowani o postępowaniu administracyjnym, związanym z pozwoleniem na budowę dla kwestionowanej inwestycji, która przebiegać będzie wzdłuż wymienionych w piśmie działek. Inwestycja w ich ocenie narusza granice działek nr [...] i [...], a ponadto słupy przedmiotowej linii przebiegać będą w bezpośrednim sąsiedztwie części działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i nastąpi zmiana przebiegu linii przesyłowej w stosunku do aktualnie funkcjonującej. Organ II instancji całkowicie pominął znaczenie dla sprawy faktu, iż pismo wniosły podmioty, które nie brały udziału w zakończonej ostateczną decyzją organu II instancji sprawie o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, a podnoszą okoliczności wskazujące na naruszenie ich interesu prawnego wydaną decyzją oraz dotyczące terminu powzięcia wiadomości o wydaniu przez organ I instancji decyzji nr [...]. W konsekwencji uprawniony jest wniosek, iż zapadłe w postępowaniu wstępnym rozstrzygnięcie organu II instancji zostało podjęte z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Niewątpliwie Wojewoda Wielkopolski nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W tym wypadku w postępowaniu wstępnym zaniechał rozważenia, czy złożone pismo z dnia [...] lipca 2007 r. nie jest w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania w sytuacji gdy okoliczności sprawy zdawały się to potwierdzać. Dodatkowo podnieść należy, że konstrukcja zaskarżonego postanowienia w istocie naruszała przepis art. 124§1 kpa. Zgodnie bowiem z uregulowaniami tej normy postanowienie winno zawierać m.in. oznaczenie strony, stron, rozstrzygnięcie. Oznaczenie strony, stron wskazuje na podmioty prawa bądź obowiązków. A więc te, które z decyzji nabyły prawa lub dla których ona ich nie tworzy. Osoby fizyczne winny być oznaczone danymi personalnymi wraz z adresem zamieszkania. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez osoby składające pismo z dnia [...] lipca 2007r. określił strony jako mieszkańców i właścicieli działek w [...] ul. [...] i ul. [...], bez precyzyjnego oznaczenia ich danych personalnych w sposób wyżej podany. Niedopuszczalnym było także w świetle art. 7, 77§1, 80 kpa zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenia, co do odbioru przez składających pismo z dnia [...] lipca 2007r. decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] 2003r. w sytuacji, gdy w rzeczywistości osoby te nie otrzymały wspomnianego orzeczenia, nie uczestniczyły w postępowaniu związanym z jego wydaniem ani też w postępowaniu odwoławczym. Fakt nieotrzymania przez Wyżej Wymienionych tej decyzji potwierdził Wojewoda w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym w trybie art. 113§1kpa postanowieniu z dnia 6.11.2007r. Zdaniem Sądu stwierdzone powyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145§1pkt.1 lit. c) p.p.s.a . Stąd też konieczne okazało się uchylenie zaskarżonego postanowienia, wobec czego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji. W niniejszej sprawie organ II instancji winien mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, przede wszystkim zaś rozważenia będzie wymagało, czy pismo z dnia [...] lipca 2007r. nie stanowiło w istocie żądania wznowienia postępowania. W razie przyjęcia, że zamiarem składających je było w istocie zainicjowanie wznowienia, stosownie do treści art. 147, 149 § 1 i art. 150 § 1 kpa – zbadać należy, czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania, w tym czy wniosek o zainicjowanie tego trybu, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa został złożony w terminie wskazanym w art. 148 § 2 kpa. W zależności od wyników postępowania wstępnego organ II instancji powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), względnie odmówić wznowienia postępowania w drodze decyzji (art. 149 § 3 kpa), wydanie postanowienie o wznowieniu postępowania jest zaś podstawą do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy ( 149§2 kpa). Jak w punkcie II, orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III). /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak