II SA/Po 574/10

Dnia 16 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 16 września 2010 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.G. i J.G. na działalność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie umorzenia należności czynszowych oraz rozwiązania umowy najmu i nakazu opuszczenia lokalu postanawia: odrzucić skargę /-/ T. Świstak W dniu 12 lipca 2010 r. R. G. i J. G. skierowali bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na działalność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie umorzenia należności czynszowych oraz rozwiązania umowy najmu i nakazu opuszczenia lokalu. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż Prezydent Miasta K. nie rozpoznał ich sprawy kompleksowo i po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania, a kolejne otrzymywane przez nich pisma stanowiące odpowiedzi na wnioski o umorzenie zaległości czynszowych i odstąpienie od rozwiązania z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego i nakazu opuszczenia przez nich tegoż lokalu nic do sprawy nie wnoszą. Nadto skarżący podnieśli zarzuty o charakterze generalnym, wskazując, iż Prezydent Miasta K. poprzez nieodpowiednie zorganizowanie obsługi komunalnych zasobów mieszkaniowych, zamienił zasoby komunalne w zasoby komercyjne oraz doprowadził szereg rodzin do zaległości czynszowych, w następstwie czego stan zadłużenia rodzin w K. z tego tytułu to kwota około 20 milionów złotych. Podnosząc powyższe zarzuty R. G. i J. G. wnieśli o zobowiązanie organów samorządowych do wypełniania swoich ustawowych obowiązków wobec mieszkańców, którzy wymagają takiej pomocy i traktowania ich podmiotowo, a nie przedmiotowo oraz o wstrzymanie postępowania w sprawie dobrowolnej zamiany mieszkania lub dobrowolnej przeprowadzki do wskazanego lokalu socjalnego. Skarga powyższa, zgodnie z regulacją zawartą w art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stanowiącym, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazana została Prezydentowi Miasta K. W dniu 24 sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta K., działając w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. przekazał powyższą skargę sądowi, wraz z odpowiedzią, w której wniósł o odrzucenie skargi, ze względu na okoliczność, iż prawo umorzenia należności z tytułu zaległości czynszowych ma charakter cywilno-prawny i nie należy do właściwości sądu administracyjnego, zaś kwestia eksmisji rodziny Państwa G. z zajmowanego lokalu rozstrzygnięta została orzeczeniem sądu powszechnego z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. I C 532/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 - 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2) i postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3). Ponadto sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) i bezczynność organów w przypadkach określonych w punkcie 1-4 ( pkt 8). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Działań Prezydenta Miasta K., w tym w szczególności pism kierowanych do skarżących informujących o zaległościach czynszowych, odmowie umorzenia tych zaległości i konsekwencjach związanych z ich nieuregulowaniem oraz działań zmierzających do wyegzekwowania prawomocnego wyroku eksmisyjnego nie można zaś zakwalifikować do aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a jednocześnie żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje w tego rodzaju sprawach kontroli sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne. Zauważyć bowiem należy, iż jak wynika chociażby z dokumentów dołączonych przez skarżących do skargi, składali oni do Prezydenta Miasta K. szereg pism w których wnosili o umorzenie zaległości czynszowych oraz o cofnięcie oświadczenia woli w przedmiocie rozwiązania umowy najmu zajmowanego przez nich od 16 kwietnia 1987 r. na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego nr[...] przy ul. Złotej. [...] w K. oraz o cofnięcie nakazu opuszczenia tegoż lokalu i przeniesienia skarżących do wskazanego przez organ samorządu terytorialnego lokalu socjalnego (na przykład pismo z dnia 23 lutego 2009 r.. wniosek o umorzenie odsetek z 26 lutego 2009 r., pismo z 3 czerwca 2009 r., pismo z 3 listopada 2009 r.), na które to pisma udzielane im były odpowiedzi, w których odmawiano uwzględniania ich wniosków (w szczególności pisma z dnia 2 kwietnia 2009 r., nr [...], z dnia 14 października 2009 r., nr [...]i z dnia 2 grudnia 2009 r., nr [...]), co stanowiło przesłankę wywiedzenia przez nich skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zgodnie zaś z art. 56 ust. 1 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509) najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego trybu najmu jest, w rozumieniu ustawy, najmem umownym zawartym na czas nie oznaczony. Zatem z chwila wejścia tej ustawy w życie tj. w dniu 12 listopada 1994 r. stosunek prawny łączący gminę K. i skarżących uległ z mocy prawa przekształceniu w stosunek cywilnoprawny. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104) dochody z najmu mienia należącego do gminy stanowiły dochody publiczne. Tym samym stosował się do nich również art. 43 tej ustawy. Przepis ten upoważniał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia w drodze uchwały zasad i trybu umorzenia należności pieniężnych jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa. W wydanej na podstawie art. 43 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych uchwale Rady Miejskiej K. z dnia z dnia [...]2007 r. Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych K.-Miasta na prawach powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, oraz określenia organów do tego uprawnionych ([...]) w § 10 pkt 2 wskazano, iż umarzanie należności oraz udzielanie ulg, o których mowa w § 4 (a które obejmują między innymi odroczenie terminu spłaty należności lub rozłożenie spłaty należności na raty) następuje w odniesieniu do należności ze stosunków cywilno - prawnych, w drodze umowy lub w formie jednostronnego pisemnego oświadczenia woli. Odnośnie umarzania odsetek od zaległości czynszowych w uchwale rady Miejskiej K. z dnia [...] 2008 r., Nr [...] w sprawie zasad i trybu umorzenia odsetek od należności czynszowych i opłat niezależnych od właściciela użytkownikom lokali mieszkalnych, które wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu Miasta K. ([...]) postanowiono natomiast, iż umorzenia odsetek dokonuje Prezydent Miasta K. na wniosek użytkownika (§8), przy czym uchwała ta nie zawiera postanowień co do formy rozpoznania takowego wniosku, wskazując jedynie, w § 9, iż w sprawach nieuregulowanych niniejszą uchwałą mają zastosowania przepisy Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] 2007 r., czyli między innymi przywołany powyżej przepis § 10 pkt 2 tej uchwały. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postępowania zmierzającego do umorzenia wierzytelności gminy K. o statusie miejskim z tytułu zaległości czynszowych skarżących nie można uznać za postępowanie kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazany wyżej cywilnoprawny charakter wierzytelności, obejmujących zarówno roszczenie o zapłatę jak i o opuszczenie zajmowanego lokalu mieszkalnego, a przysługujących gminie K. o statusie miejskim względem skarżących, przemawia przeciwko uznaniu aktu odmawiającego dokonania umorzenia zaległości i rezygnacji z dochodzenia opuszczenia przez skarżących lokalu nr [...] przy ul. Z. [...]w K. za inny akt z zakresu administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutów o charakterze generalnym podnoszonych w skardze, a dotyczących kompleksowej oceny prawidłowości działania organów gminy K. o statusie miejskim w sprawach z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej i skutków społecznych i gospodarczych podejmowanych przez Prezydenta Miasta K. w tym zakresie działań i zaniechań zauważyć zaś należy, iż zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, jednocześnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś kontrola ta jeżeli ustawy nie stanowią inaczej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Istotą sadowej kontroli administracji jest przy tym ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22). Sądy administracyjne stanowią zatem wyodrębnioną część władzy sądowniczej, a nie organy kontroli zewnętrznej nad administracją publiczną. Co za tym idzie sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości mogą orzekać jedynie w ramach poszczególnych, konkretnych spraw administracyjnych, a nie są uprawnione do postulowanej przez skarżących generalnej kontroli funkcjonowania organów jednostek samorządu terytorialnego i wydawania im jakichkolwiek wytycznych o powszechnie obowiązującym charakterze. Kierując się powyższymi okolicznościami Sąd zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowiącym , iż sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i przy zastosowaniu art. 58 § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. /-/ T. Świstak