II SA/Po 575/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] marca 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2018r. nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr. 79 poz. 856 z 2001r.), art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 - kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania Z. L. (dalej jako strona lub skarżąca) od decyzji Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej MGOPS) działającego z upoważnienia Burmistrza J. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku celowego w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 31 stycznia 2018 r. (k. 12) Z. L. zwróciła się do MGOPS z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej dla poszkodowanych w wyniku zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej, które miało miejsce w dniu 11 sierpnia 2017 r. na odbudowę, remont zniszczonych budynków mieszkalnych, z uwagi na trudną sytuację związaną ze skutkami nawałnic. We wniosku skarżąca wskazała, że specjalista budowlany wykonał kosztorys na kwotę [...]zł i że jest to kwota adekwatna do powstałych szkód. We wniosku wskazała, że przyznano jej jedynie [...] tysiące zł, a ta kwota jest niewystarczająca do przeprowadzenia remontu. W dniu 16.03.2018 r. przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy przez pracownika socjalnego i ustalono, że przyczyną było zdarzenie losowe mające znamiona klęski żywiołowej; dochód rodziny skarżącej wynosi ogółem: [...] zł ( świadczenie płatne przez ZUS w kwocie [...]zł męża skarżącej i emerytura skarżącej w kwocie [...]zł), w związku z czym dochód na osobę w rodzinie wynosi: [...] zł, a kryterium dochodowe rodziny wynosi: ([...] zł x 2 osób) = [...] zł (§ 1 pkt 1 lit. b Rozporządzenia). 12 września 2017r. przeprowadzono ocenę uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych, które miały miejsce w sierpniu 2017 Rzeczoznawca powołany przez Urząd Miejski w J., ustalił, że uszkodzenia budynku mieszkalnego wynoszą : dach 5 % uszkodzeń, inne elementy - 2 % uszkodzeń. Procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wyniósł 3%. Zgodnie z pismem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr DOLiZK-IV-775-10/2017 z dnia 2017-07-17 ze zmianami, udziela się pomoc finansową ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych gdy procentowy udział zniszczenia/uszkodzenia wynosi minimum 5%. W związku z tym, że uszkodzenia budynku wyniosły 3% czyli nie osiągnęły określonego w zasadach minimalnego 5% udziału zniszczenia/uszkodzenia, decyzją z dnia [...] marca 2018r. nr [...] odmówiono skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego mającego znamiona klęski żywiołowej w dniu 11.08. 2017r. organ wyjaśnił, że mimo, że Skarżąca nie kwalifikowała się do w/w pomocy z uwagi na fakt, że zostały poniesione szkody przez rodzinę decyzją z [...].09.2017r. Nr [...] przyznano pomoc w formie zasiłku celowego na zdarzenie losowe w wysokości [...] zł z budżetu Gminy J.. W odwołaniu od tej decyzji Z. L. wskazała, że nie zgadza się z ww. decyzją. Klęska żywiołowa spowodowała większe szkody i przyznana jej kwota nie wystarcza na naprawy. Uważa, że 3% zniszczenia budynku nie jest zgodne z prawdą. Podała, że remont samego dachu wyniesie ją 5 tys. zł. Wnosiła o przyznanie dodatkowej kwoty [...]zł. Opisaną we wstępie decyzją SKO w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W lakonicznym uzasadnieniu SKO wskazało, że skarżąca nie wskazała żadnych dowodów i opinii na poparcie twierdzenia, że uszkodzenie budynku jest większe. W ocenie SKO wyliczenia rzeczoznawcy są prawidłowe, a skarżąca nie spełniła przesłanki do przyznania zasiłku celowego. W skardze do WSA Z. L. podkreśliła, że nie zgadza się z decyzjami organów, a przyznane jej środki nie rekompensują poniesionych strat. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza J. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku celowego w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak stanowi natomiast art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.). W sprawie niniejszej zastosowanie ma również pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r., Nr DOLiZK-IV-775-10/2017 (błędnie wskazane przez organ na 17 lipca 2017 r.), czyli wskazane wcześniej Zasady, z uwzględnieniem ich zmian dokonanych w dniu 29 sierpnia 2017 r., nr DOLiZK-IV-20/2017. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s., do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Z kolei, jak stanowi art. 22 pkt 1 tej ustawy, do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Gmina natomiast, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, o czym stanowi art. 110 ust. 2 u.p.s. Z powyższych przepisów wprost wynika, że wojewoda określa m.in. zasady w przedmiocie pomocy finansowej na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną w formie wytycznych. Z pkt IV.1 Zasad wynika, że w celu uruchomienia środków na zasiłki celowe z budżetu państwa wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) sporządza i przedstawia wojewodzie listę uszkodzonych lub zniszczonych budynków/lokali mieszkalnych w poszczególnych miejscowościach z opisem szkody i szacowaną kwotą zasiłku. Jak natomiast stanowi pkt IV.2 Zasad, wojewoda dokonuje wstępnej weryfikacji danych zawartych w ww. listach, sporządza zbiorczą listę zasiłków z terenu województwa i wnioskuje do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o uruchomienie środków z rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Wytyczne kierowane są do organów jednostek samorządu terytorialnego, lecz nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (nie mają charakteru aktu prawa miejscowego), nie oznacza to jednak, że gmina nie ma obowiązku respektowania ich przy podejmowaniu decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych w związku z klęską żywiołową. Pismo MSWiA z 17 sierpnia 2017 r. (Zasady) również wiąże gminę na podstawie wspomnianego art. 110 ust. 2 u.p.s. i winno być przez nią respektowane przy wypłacie na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel. Realizując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty ww. środków finansowych niezgodnie z wytycznymi, gmina mogłaby przekazywać środki publiczne niezgodnie z ich przeznaczeniem. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, niesporne jest, że w gospodarstwie skarżącej podczas nawałnicy, która miała miejsce 11 sierpnia 2017 r. uszkodzony został dach domu i doszło do zalania kilku pomieszczeń mieszkalnych. Organ decyzją z dnia [...].09.2017r. przyznał skarżącej [...] zł w formę zasiłku celowego na zdarzenie losowe. Jak wynikało z wniosku skarżącej z 31.01.2018r. po sporządzeniu kosztorysu okazało się, że przyznana kwota jest znacznie niższa niż koszty naprawy, skarżąca wniosła więc o wypłacenie różnicy pomiędzy kwotą wypłaconą a kosztorysem. Wniosek ten został przez organy potraktowany jako nowy wniosek o przyznanie wyższej kwoty pomocy po rzeczywistym oszacowaniu strat przez skarżącą. Zgodnie z pkt I.2 Zasad pomoc przeznaczona jest na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, podtopień, intensywnych opadów atmosferycznych, silnych wiatrów, wyładowań atmosferycznych lub osunięć ziemi, zwanych dalej "zdarzeniem klęskowym". Szczegółowe warunki przyznawania pomocy na remont budynku/lokalu mieszkalnego określone zostały w pkt II. Szczegółowe warunki przyznawania pomocy na odbudowę budynku/lokalu mieszkalnego określone zostały w pkt III. Aby było możliwe przyznanie pomocy z Zasad minimalny udział zniszczenia/uszkodzenia musi wynosić co najmniej 5%. Stosownie do pkt I.8 Zasad, podstawą do określenia wysokości przyznawanej pomocy jest rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzany przez właściwy miejscowo ośrodek pomocy społecznej. Jak stanowi pkt IV.5 Zasad, w przypadku wniosku, o którym mowa w pkt II.6 i pkt III, oszacowania wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. "Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r." (dalej: Ocena) została przeprowadzona przez mgr inż. D. K.. Jak wynika z tego dokumentu wstępna kwalifikacja uszkodzeń wykazała uszkodzenie dachu w wysokości 5% i uszkodzenie innych elementów ("instalacje, stolarka okienna i drzwiowa") na poziomie 2 %. Łącznie wyliczono udział uszkodzenia budynku w wysokości 3 %. Poza jednak wypełnieniem tabeli – bo taką formę ma formularz "Oceny"- z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie przyjęto te wartości. Również w obu zaskarżonych decyzjach organy wskazały jedynie na wartości procentowe i zaniechały własnego uzasadnienia. Nie wskazano w jaki sposób wyliczono ww. wartości. Budzi również wątpliwość Sądu ich prawidłowość, albowiem przy właściwym zastosowaniu wzoru i współczynników wysokość uszkodzeń wyniosłaby 1,7 % [ (0,3 x 5%) + (0,1 x 2 %)= 1,5+0,2= 1,7 % stopnia uszkodzenia]. Ponadto z akt sprawy, ani tym bardziej z Oceny nie wynika czy pan D. K. ma uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Trudno więc ocenić czy ww. pkt IV.5 Zasad został spełniony. Z Oceny wynika także, że jej załącznikiem jest dokumentacja fotograficzna, której nie załączono. Organy nie dokonały prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów. W wywiadzie środowiskowym z 16 marca 2018r. wskazano bowiem, że skarżąca pokazywała pracownikom organu zalane pomieszczenia (ściany w trzech pokojach, w łazience) oraz uszkodzony dach (oderwane gonty). W ocenie dokonanej przez D. K. odnośnie zniszczeń ścian wpisano natomiast 0%. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na odniesienie się do tych sprzeczności, w wywiadzie nie ma opisu tych zniszczeń, organy nie zwróciły się o wyjaśnienia w zakresie szacowania wysokości szkód do osoby je sporządzającej ( o ile posiadała wymagane kwalifikacje). Nie dokonały też wyjaśnienia tych sprzeczności w decyzjach. Decyzje obu organów nie spełniają więc wymogów stawianych przez k.p.a., co powodowało ich uchylenie. SKO wskazała na brak aktywności dowodowej skarżącej i to, że dopiero na etapie odwołania podnosiła zastrzeżenia do oceny rzeczoznawcy. Argumenty te nie mogą jednak, zdaniem Sądu, przemawiać za uznaniem, że organy spełniły wymóg wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału, że zadbały o ustalenie prawdy obiektywnej. SKO nie zwróciło bowiem uwagi, że już we wniosku skarżąca wskazywała, iż "urzędnik, który był na oględzinach, stwierdził, że były takie szkody, a ocenił inaczej, zaniżył o [...] zł", o czym dowiedziała się z kosztorysu. Nadto Skarżąca w oświadczeniu z dnia 26 marca 2018r. podała, że nie wnosi dodatkowych zastrzeżeń w związku z otrzymanym zawiadomieniem i możliwością dołączenia ewentualnych dokumentów. Otrzymane przez nią zawiadomienie z dnia 21.03.2018r. nie wskazywało na sporządzoną ocenę uszkodzeń budynku ani na fakt jej doręczenia skarżącej wraz z zawiadomieniem z 21 marca 2018r. Na tej podstawie nie można więc uznać, że skarżąca dokonanej oceny nie kwestionowała. Na wezwanie o dostarczenie faktur potwierdzających naprawę powstałych szkód (k. 13) skarżąca wskazała, że naprawy jeszcze nie dokonała, wyjaśniając przyczyny tego stanu (k. 23). Z faktu braku dysponowania fakturami za naprawy z uwagi na jej niewykonanie nie można również wyciągać negatywnych dla strony konsekwencji. Tak samo jak z braku dowodów, o konieczności przedłożenia których strona nie ma wiedzy. W przedmiotowej sprawie poza wezwaniem o faktury za naprawy strona nie została przez organy wezwana ani pouczona o obowiązku złożenia konkretnych dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie We wniosku z 31.01.2018r. skarżąca wskazywała, że "specjalista budowlany zrobił kosztorys powykonawczy zniszczenia na kwotę [...]zł". W aktach administracyjnych nie ma tego kosztorysu ani wezwania o dostarczenie go, czy też wykazania tej okoliczności innymi środkami dowodowymi. Jakkolwiek podkreślić należy, że zasiłek celowy przewidziany w art. 40 ust. 2 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych szkody, odmowa jego przyznania w wyższej kwocie nie może być dowolna. Zarówno z treści art. 39 ust. 1 i 2, jak i art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. wynika, że przyznając pomoc w postaci zasiłku celowego organ dysponuje uznaniem administracyjnym. Z uwagi na to przyznana kwota pomocy musi zostać każdorazowo wszechstronnie i wnikliwie przeanalizowana oraz uzasadniona. Kwota zasiłku nie może być w żaden sposób dowolna. Zaskarżone decyzje nie zawierają wystarczających rozważań w ww. zakresie. Nie wyjaśniono bowiem dlaczego uznano, że przyznana kwota [...]tys. zł pozwoli na zrekompensowanie strat poniesionych przez skarżącą w wyniku nawałnicy. Nie wzięto również pod uwagę zgłaszanych przez skarżącą twierdzeń, iż koszty remontu dachu zostały oszacowane na kwotę [...]zł a zniszczenia były większe niż oszacowano w Ocenie. W związku z tym uzasadnienie nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego, a taki charakter miała niewątpliwie zaskarżona decyzja, w zakresie wysokości przyznawanego świadczenia, dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące dostrzeżonych przez Sąd nieprawidłowości wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji niewątpliwie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także w zakresie niepełnego uzasadnienia powodów przyznania skarżącej pomocy w tej konkretnej wysokości [...] zł decyzje te naruszyły art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślić tutaj należy, że uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści. W przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiotowej sprawie dotyczyło to zakresu przyznania pomocy). Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w tym zakresie, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził należycie i wnikliwie postępowania dowodowego i nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób należyty i wyczerpujący. Sąd nie przesądza w tym momencie czy przyznana skarżącej kwota [...]zł jest adekwatna, jednak organ uznając, że nie ma podstaw do innego oszacowania strat (wydania nowej pozytywnej decyzji czy zmiany dotychczasowej) winien przyjąć bardziej wiarygodne ich oszacowanie i na tej podstawie dokonać dogłębniejszych ustaleń odnośnie przyznania pomocy, uzasadniając dokładnie, dlaczego nie ma podstaw do przyznania wyższej kwoty pomocy niż ta wynikająca z decyzji z [...].09.2017r. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.