II SA/Po 577/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], sygn. akt: [...] Burmistrz Gminy K. na podstawie art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) oraz na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1-2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) w związku z uchwałą Rady Miejskiej w K. [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej "Osiedle D." część [...] gmina K. ustalił z urzędu P. R. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej "Osiedle D." część [...], gmina K. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr [...], poz. [...] w dniu [...] r. W § 10 powołanej uchwały określona została stawka procentowa w wysokości 25 % służąca naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu. Jak ustalił organ I instancji P. R. w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. dokonał sprzedaży nieruchomości znajdujących się na terenie objętym powyższą uchwałą. Wartość tych nieruchomości zarówno przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po jego uchwaleniu została określona przez rzeczoznawcę majątkowego, który stwierdził, że wartość nieruchomości zgodnie ze starym przeznaczeniem nieruchomości (teren przeznaczony pod uprawy polowe) wynosiła [...] zł, a wartość nieruchomości zgodnie z nowym przeznaczeniem (teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) wynosi [...] zł. Według organu I instancji jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości winna wynieść [...] zł. Powyższą kwotę organ I instancji pomniejszył o kwotę [...] zł, która to kwota stanowiła wartość nakładów mających wpływ na wzrost wartości nieruchomości, poniesionych przez P. R. przed ich sprzedażą (koszty opłaty przyłączeniowej do sieci energetycznej oraz koszty projektu technicznego sieci gazowej z przyłączami). Od powyższej decyzji odwołanie pismem z dnia [...] r. złożył pełnomocnik strony, zarzucając zaskarżonej decyzji błędy proceduralne polegające na nie wydaniu przez organ I instancji postanowienia o wszczęciu postępowania, brak oznaczenia w decyzji strony, do której jest ona skierowana, a nadto pominięcie wniosku pełnomocnika strony o zapewnienie udziału strony w czynnościach związanych z przygotowaniem niezbędnego operatu szacunkowego oraz objęcie jego zakresem wyceny nakładów poniesionych za sprzedane nieruchomości. Wraz z odwołaniem pełnomocnik strony przedłożył do akt postępowania kopie faktur zawierających określenie kwot wydatkowanych na wykonanie sieci wodociągowej z przyłączami oraz sieci gazowej z przyłączami. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję organ II instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie jest postępowaniem toczonym w oparciu o przepisy ustawy ordynacja podatkowa, ale w oparciu o ustawę z dnia 27 lutego 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717). Nadto organ odwoławczy wskazał na konieczność zamieszczenia w decyzji, zgodnie z art. 107 kpa uzasadnienia dlaczego organ nie zaliczył pewnych nakładów jako tych, które mogły wpłynąć na umniejszenie naliczonej opłaty. Organ II instancji podkreślił, że organ I instancji winien wypowiedzieć się w sprawie poszczególnych nakładów, z przytoczeniem dla każdego z nich przyczyny ich zaliczenia lub odrzucenia jako kosztów umniejszających naliczoną opłatę. Od decyzji organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł pismem z dnia [...] r. pełnomocnik strony. W skardze skarżący zarzucił zaskarżanemu orzeczeniu naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez bezzasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w sytuacji, w której organ drugoinstancyjny winien postępowanie umorzyć oraz naruszenie przepisu art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji po upływie pięciu lat od chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wskazał, że organ odwoławczy winien eliminując zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego umorzyć postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania przed Sądem wskazując, iż decyzja organu I instancji była wadliwa i dlatego winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a nadto, iż termin pięcioletni określony w ustawie dla wymierzenia opłaty jednorazowej tytułem wzrostu wartości nieruchomości jest zachowany, gdy w tym czasie zostanie wszczęte postępowanie w sprawie naliczenia opłaty. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r., wydanym w sprawie o sygn. akt: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezzasadny jest zarzut przekroczenia pięcioletniego terminu do wymierzenia opłaty planistycznej z uwagi na brzmienie przepisu art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który uznaje za wystarczające zgłoszenie roszczenia przez organ w terminie pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan albo jego zmiana stały się obowiązujące. W niniejszej sprawie wymóg ten został zachowany, albowiem postępowanie administracyjne wszczęte zostało w dniu [...] r., a pełnomocnik strony potwierdził odbiór zawiadomienia w dniu [...] r. Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku organu odwoławczego organ I instancji w sposób wyczerpujący, który nie został zakwestionowany przez odwołującego, wyjaśnił dlaczego odliczył nakłady, których poniesienie strona wykazała w toku postępowania przed organem I instancji. Jak wskazał Sąd inne faktury strona przedłożyła dopiero w odwołaniu, a zatem nie można organowi I instancji wytykać ich nieuwzględnienia, a ich załączenie do odwołania nie miało już istotnego znaczenia, ponieważ w chwili orzekania przez organ odwoławczy nie obowiązywał już przepis art. 37 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu uchylenie w takiej sytuacji zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania narusza przepis art. 138 § 2 kpa, przepis ten upoważnia bowiem organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jak wskazał Sąd organ odwoławczy uchylił decyzję, ponieważ organ I instancji błędnie przytoczył jako podstawę rozstrzygnięcia między innymi przepisy Ordynacji podatkowej oraz dla rozważenia zasadności zgłoszonych przez odwołującego się nakładów, które już w tym czasie nie mogły być podstawą umniejszenia opłaty planistycznej. Tymczasem doprecyzowanie adresata decyzji wielokrotnie wymienionego w decyzji, jak również korekta wskazanych uchybień organu I instancji nie wymagała uchylenia decyzji tego organu. Od powyższego wyroku pismem z dnia [...] r. skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik skarżącego, zarzucając zaskarżanemu orzeczeniu naruszenie dyspozycji przepisu art. 134 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, ponieważ skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i wskazania organowi odwoławczemu, iż winien on umorzyć postępowanie w sprawie, gdy tym czasem Sąd orzekł o uchylenia orzeczenia drugoinstancyjnego oraz o prawidłowości decyzji organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym dnia [...] r. w sprawie o sygn. akt: [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji wskazał, że jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło na podstawie art. 138 § 2 kpa, to uchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym dokonaniem przez Sąd I instancji wiążącej interpretacji przedmiotowych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w istocie ich subsumcji w sprawie nie mogło mieć miejsca (nastąpiło przedwcześnie). Zdaniem Sądu II instancji to organ odwoławczy (SKO) winien mieć możliwość samodzielnego zinterpretowania stosownych przepisów prawa, a dopiero później działanie to może być korygowane przez sąd administracyjny, orzekający w sprawie i takiego toku postępowania zasadnie oczekiwał skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Zważyć w tym miejscu należy, że sąd ponownie rozpoznając sprawę miał na względzie treść powołanego powyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] r., sygn. akt: [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez bezzasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w sytuacji, gdy organ ten zobowiązany był postępowanie umorzyć oraz naruszenie przepisu art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji po upływie pięciu lat od chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 138§1pkt.2kpa w związku z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl dyspozycji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Na zasadzie dyspozycji przepisu art. 37 ust. 3 i 4 powołanej powyżej ustawy roszczenia wobec właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, który zbył nieruchomość, a której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina może zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiany stały się obowiązujące. Ustawowy termin "wnoszenie roszczeń", wówczas gdy roszczenia te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza wszczęcie postępowania administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy podkreślić należy, że uchwała Rady Miejskiej w K. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej "Osiedle D." część [...], została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr [...], poz. [...] w dniu [...] r., a zatem obowiązuje od dnia [...] r. Pięcioletni termin wskazany w ustawie upłynąłby, gdyby organ nie wszczął postępowania w terminie do dnia [...] r. W niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu [...] r., a zatem pięcioletni termin do wniesienia roszczeń przez gminę został dotrzymany. Podniesiony przez skarżącego zarzut uznać więc należy za bezzasadny. W ocenie sądu decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem dyspozycji przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa. W myśl postanowień art.138§2kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze treść powołanego przepisu stwierdzić należy, że organ II instancji nie jest uprawniony do uchylenia kwestionowanej decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy materiał dowodowy jest kompletny i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ma wyjątkowy charakter, co powoduje, że przy interpretacji przepisu stanowiącego jej podstawę prawną nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt: IV SA 1496/02, M. Prawn. 2004/2/60; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt: II SA/Gd 2235/99, Lex nr 76091; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt: IV SA 2776/98, Lex nr 47914; wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt: IV SA 723/97, Lex nr 47269; wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt: IV SA 2246/97, Lex nr 46694). Decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie może być więc podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 kpa. Przepis ten bowiem tylko do wymienionych w nim sytuacji wyraźnie zawęża możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Żadne inne wady postępowania, jak również inne wady decyzji wydanej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt: I SA 632/99, Lex nr 48722). Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jak to już podkreślono, jedynie wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części jest niezbędne, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszył w nim przepisy procesowe (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt: IV SA 208/99, Lex nr 54745; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt: I SA 430/99, Lex nr 75517). Wydając decyzję w trybie art. 138§2 kpa organ odwoławczy winien również wziąć pod uwagę treść przepisu art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być zatem albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w powołanym przepisie, albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy (wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41). Uchybienia organu I instancji, innego rodzaju, niż braki w postępowaniu dowodowym, nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku błędnego powołania podstawy prawnej decyzji, czy też wadliwego jej uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 29 września 1987 r., sygn. akt: IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67). Tymczasem w uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji wywiódł, że decyzja Burmistrza Gminy K. podlega uchyleniu, albowiem organ ten wskazał błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, powołując się na przepisy ordynacji podatkowej, a także uzasadniając nie wypowiedział się co do nieumniejszenia opłaty z tytułu nakładów, poniesionych przez P. R.. Zdaniem sądu badającego zasadność niniejszej skargi niedopuszczalnym było uchylenie decyzji Burmistrza z powodów wskazanych przez organ II instancji i to z powołaniem się na art.138§2kpa. W istocie bowiem organ II instancji nie wskazał na braki postępowania dowodowego w rozumieniu tego artykułu. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia zgłoszonych nakładów podkreślić należy, że skarżący dopiero do odwołania dołączył dowody, które dokumentować miały ich poniesienie. Nie można było zatem czynić Burmistrzowi zarzutu, iż zaniechał oceny dokumentów, które nie były w jego posiadaniu. Zdaniem sądu organ II instancji w takiej sytuacji powinien w pierwszej kolejności dokonać rozważań, czy ocena dołączonych do odwołania dowodów jest możliwa przez organ odwoławczy w świetle dyspozycji przepisu art.136, 138§2kpa. Dopiero w przypadku negatywnego ich wyniku uprawniony byłby do wydania decyzji kasacyjnej. Rozważania w tym przedmiocie winien zawrzeć w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że uchylenie decyzji organu I instancji z powodów wynikających z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie znajdowało podstaw prawnych. W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki z art. 145§1pkt.1lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U.2002.152.1270. ze zm.). Stąd orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności co do przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/ A. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga