II SA/Po 577/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z połączonych sprzeciwów K. B. i A. B., M. D. i E. D., K. Z. i M. Z., K. S. i B. S., K. D. i B. D., R. F. i K. B., H. B. i M. B., E. F., B. S. i M. S., D. C. i R. C., J. O. i J. O., E. D. i B. D., D. R., Z. M. i K. M., M. D. oraz D. B. i J. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań postanawia: 1. odrzucić sprzeciwy K. B. i A. B., M. D. i E. D., K. Z. i M. Z., K. S., K. D. i B. D., R. F. i K. B., H. B. i M. B., E. F., B. S. i M. S., D. C. i R. C., J. O. i J. O., D. R., Z. M. i K. M., M. D. oraz D. B. i J. B., 2. zwrócić M. D. i E. D. solidarnie uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (słownie: sto) zł, 3. zwrócić K. Z. i M. Z. solidarnie uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (słownie: sto) zł, 4. zwrócić K. D. i B. D. solidarnie uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (słownie: sto) zł, 5. zwrócić R. F. i K. B. solidarnie uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (słownie: sto) zł, 6. zwrócić H. B. i M. B. solidarnie uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (słownie: sto) zł, 7. zwrócić E. F. uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (słownie: sto) zł, 8. zwrócić B. S. i M. S. solidarnie uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (słownie: sto) zł, 9. zwrócić D. C. i R. C. solidarnie uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (słownie: sto) zł, 10. zwrócić J. O. i J. O. solidarnie uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (słownie: sto) zł, 11. zwrócić D. R. uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (słownie: sto) zł, 12. zwrócić Z. M. i K. M. solidarnie uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (słownie: sto) zł, 13. zwrócić M. D. uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (słownie: sto) zł, 14. zwrócić D. B. i J. B. solidarnie uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (słownie: sto) zł. /-/ J. Szuma Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Wójt Gminy C. (zwany dalej "Wójtem"), działając na podstawie art. 71 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, dalej "u.u.i.ś.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku M. S., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji inwestycji polegającej na "Budowie budynku inwentarskiego – [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą" o całkowitej obsadzie 126 DJP, której lokalizację inwestorka zaplanowała na terenie działki [...], ark. [...] w miejscowości [...], obręb [...]. Na skutek odwołania M. S. decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Wójta, a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Od powyższej decyzji wpłynęły sprzeciwy K. B. i A. B., M. D. i E. D., K. Z. i M. Z., K. S. i B. S., K. D. i B. D., R. F. i K. B., H. B. i M. B., E. F., B. S. i M. S., D. C. i R. C., J. O. i J. O., E. D. i B. D., D. R., Z. M. i K. M., M. D. oraz D. B. i J. B., w większości zamieszkałych w miejscowości [...] ([...]). W tożsamych sprzeciwach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Postanowieniami z dnia 14 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwów wszystkich wymienionych wyżej osób połączono w celu łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia (nadając sygnaturę II SA/Po 577/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciwy K. B. i A. B., M. D. i E. D., K. Z. i M. Z., K. S., K. D. i B. D., R. F. i K. B., H. B. i M. B., E. F., B. S. i M. S., D. C. i R. C., J. O. i J. O., D. R., Z. M. i K. M., M. D. oraz D. B. i J. B. podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), jako że zostały wniesiony przez osoby w sposób oczywisty do tego nielegitymowane w rozumieniu art. 64a P.p.s.a. Wyjaśnienie motywów niniejszego orzeczenia wymaga przedstawienia nieco szerszych rozważań prawnych, albowiem stosunkowo nowe regulacje prawne dotyczące "sprzeciwu od decyzji" z art. 64a i nast. P.p.s.a. budzić mogą pewne wątpliwości co do ich stosowania w praktyce. Podstawę do wniesienia sprzeciwu do wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi art. 64a P.p.s.a. W myśl tego przepisu "od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw [...]". Z art. 64a P.p.s.a. wynika, że sprzeciw od decyzji zastąpił skargę do sądu administracyjnego w zakresie, w jakim ta dotyczyła decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Analizując przedstawioną regulację rozpocząć można od uwag dotyczących sposobu sformułowania przepisu, a zwłaszcza w odniesieniu do użytego niejasnego zwrotu "strona niezadowolona z decyzji", który z całą pewnością zaczerpnięto z procedury administracyjnej – to jest art. 127 § 3 K.p.a. traktującego o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Interpretacja zwrotu "strona niezadowolona z decyzji" budzić może wątpliwości. Ustawodawca kopiując wprost art. 127 § 3 K.p.a., użył pojęcia "strona", które w K.p.a. oznaczało stronę postępowania administracyjnego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że art. 64a P.p.s.a. stanowi całkowicie nową regulację, na innym poziomie proceduralnym (postępowanie sądowe), która tylko przypomina jeden z przepisów K.p.a. Można więc postawić pytanie, co oznacza "strona" w rozumieniu art. 64a P.p.s.a. i czy ustawodawca chciał wskazać, że sprzeciw przysługuje innej kategorii podmiotów aniżeli tym, którym przysługuje skarga. Nie może ujść uwadze, że gdy mowa o uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca w art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest "każdy, kto ma w tym interes prawny" (art. 50 § 1 P.p.s.a.) oraz "również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Wreszcie w art. 50 § 1 P.p.s.a. wskazano też, że skargę może wnieść "prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Zestawiając treść art. 64a i 50 P.p.s.a. należy wyprowadzić wniosek, że pierwszy z tych przepisów stanowi przepis szczególny i zawiera regulację kompletną. W konsekwencji do "sprzeciwu od decyzji" art. 50 P.p.s.a. nie znajdzie odpowiedniego zastosowania (por.: 64b § 3 P.p.s.a., który owo odpowiednie zastosowanie do sprzeciwu przepisów o skardze uzależnia od warunku "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej"). Skoro zatem art. 64a P.p.s.a. określa w sposób kompletny legitymację do wniesienia sprzeciwu, to rozważyć należy, jakie podmioty zaliczać się będą do kategorii "strony niezadowolonej z decyzji". Jak już wyżej wskazano, cytowany tu zwrot jest niefortunny. Ustawodawca stanowi, że owa "strona" może wnieść sprzeciw od decyzji. Tymczasem osoba, która dopiero zamierza wnieść sprzeciw, nie jest jeszcze "stroną" postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 32 P.p.s.a. "w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi" [sprzeciwu]. Nie pozostaje zatem nic innego, jak przyjąć założenie, że według art. 64a P.p.s.a. legitymację do wniesienia sprzeciwu miała uzyskać "strona", ale w tym przypadku nie rozumiana jako strona postępowania sądowego, ale wyjątkowo strona postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją kasacyjną. Z kolei katalog stron tego postępowania będzie zależeć od regulacji mających w danych przypadku zastosowanie, a więc np. art. 28 K.p.a. przykładowo także czy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Kolejna kontrowersja jaka nasuwa się na tle art. 64a P.p.s.a., to kwestia, czy sprzeciw może wnieść tylko czynna strona postępowania administracyjnego zakończonego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czy może chodzi o każdy podmiot, który spełnia kryterium strony w danym postępowaniu administracyjnym ze względu na jego przedmiot (z reguły: ma interes prawny). Wydaje się zasadne przyjęcie drugiego spośród wymienionych tu poglądów. Tak też wskazuje się w literaturze (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el., komentarz do art. 64a, pkt 5). Niezależnie od powyższych rozważań zdaniem Sądu przedstawić można jeszcze jeden argument przemawiający za traktowaniem art. 64a P.p.s.a., jako regulacji szczególnej względem art. 50 P.p.s.a. Otóż – jak wskazano – zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest "każdy, kto ma w tym interes prawny". Z regulacją tą koresponduje art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który nakazuje w treści skargi określić między innymi naruszenie "interesu prawnego". W sprzeciwie osoba go składająca nie jest obowiązana zawrzeć powyższego elementu treściowego (zob. art. 64b § 2 P.p.s.a.). Przedstawione wyżej względy pozwalając wyprowadzić wniosek, że skarga jest środkiem zaskarżenia, w przypadku którego legitymacja do jego wniesienia jest relatywizowana względem przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego (może ją wnieść "każdy, kto ma w tym [to jest we wniesieniu skargi] interes prawny"). Legitymacja do wniesienia sprzeciwu od decyzji skonstruowana jest zgoła inaczej. Sprzeciw może wnieść formalnie rozumiana strona postępowania administracyjnego, a więc osoba z kręgu podmiotów, który brały bądź ewentualnie formalnie powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić dodatkowo należy, że chodzi o ustalenie kręgu stron postępowania w oparciu o zebrany materiał dowodowy na danym etapie postępowania administracyjnego poprzedzającym wniesienie sprzeciwu. Wszakże sprzeciw dotyczy decyzji kasacyjnej, która nie kończy postępowania i która wręcz niekiedy może być skutkiem właśnie tego, że organ pierwszej instancji nie poczynił w sprawie wystarczających ustaleń, w tym także dotyczących kręgu stron. Trzeba pamiętać, że w jego dalszym toku postępowania administracyjnego (po decyzji kasacyjnej), na skutek kontynuowania administracyjnego postępowania wyjaśniającego, może dojść do ustaleń, które implikują konieczność włączenia do postępowania dodatkowych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że decyzja Wójta z dnia [...] 2018 r. wydana w pierwszej instancji była decyzją odmowną. W decyzji tej nie określono więc zakresu oddziaływań przedsięwzięcia, które w oparciu o przepisy prawa materialnego mogłyby pozwolić na określenie kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W tym miejscu Sąd sygnalizuje, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. przepis szczególny – art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. – określa krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania do postępowania objętego rozpatrywanym sprzeciwem, gdyż zgodnie z (art. 509 pkt 8 w zw. z art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2018 r. zasadniczo stosuje się przepisy u.u.i.ś. obowiązujące przed tą datą. Na potrzeby sprawy przyjąć więc należy, że krąg stron postępowania zakończonego decyzją Wójta z dnia [...] 2018 r., [...] określa art. 28 K.p.a. Stanowi on, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Cytowana tu regulacja doczekała się bardzo szerokiego orzecznictwa i omawiającej ją literatury, których analiza wykraczałaby poza potrzeby niniejszej sprawy. W tym miejscu podkreślić jedynie należy, że w orzecznictwie i literaturze konsekwentnie przyjmuje się, że "interes prawny", o jakim stanowi art. 28 K.p.a., to interes znajdujący umocowanie w przepisie prawa (z reguły materialnego) i należy ten interes jednoznacznie odróżnić od interesu faktycznego. W tej sprawie istnieje potrzeba ustalenia, kto – na moment wydania decyzji kasacyjnej Kolegium – obiektywnie jest stroną postępowania zakończonego wcześniej w pierwszej instancji decyzją Wójta z dnia [...] 2018 r., [...] Tego rodzaju ustalenia są ułatwione ze względu na pewne regulacje u.u.i.ś., które "formalizują" ten krąg na etapie procedury ustalania środowiskowych uwarunkowań. Zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś. inwestor występujący o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązany jest przedłożyć "wypis z rejestru gruntów lub inny dokument, wydany przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, pozwalający na ustalenie stron postępowania, zawierający co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz, o ile zostały ujawnione: numer jej księgi wieczystej, imię i nazwisko albo nazwę oraz adres podmiotu ewidencyjnego, obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem ust. 1a-1c". Co więcej, zakres oddziaływania inwestycji określa się także ma mapie dołączanej do wniosku (art. 74 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.). Uważna analiza dokumentacji zebranej w sprawie z wniosku M. S. wskazuje po pierwsze, że złożyła ona mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. (zob. k. 1 i 2 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wynika z niej, że inwestorka wstępnie ustaliła, iż oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach działki [...]. Mając jednak na uwadze, że zgodnie z kartą informacyjną inwestycja polegająca na "budowie budynku inwentarskiego – [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą" o całkowitej obsadzie 126 DJP spowoduje oddziaływania (związane z emisją) nieznacznie poza granicami działki [...], w otoczeniu działek sąsiadujących (zob. k. 262-265 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), do akt administracyjnych złożono dodatkowo – lecz zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś. – wszystkie wypisy z rejestru gruntów dotyczące działek otaczających inwestycję (zob. k. 309-329 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Podsumowując więc, biorąc pod uwagę art. 74 ust. 1 pkt 3 i 6 u.u.i.ś., na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji można ustalić w sposób obiektywny, że wedle treści wniosku M. S. i jego załączników, przy uwzględnieniu zaproponowanej i jednoznacznej charakterystyki przedsięwzięcia, stronami postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są właściciele działek otaczających inwestycję, to jest działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (k. 309-329 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyżej wymienione działki obejmują wszystkie grunty, które otaczają inwestycję (działkę [...]), a skoro wypisy z rejestru gruntów je dotyczące złożono do akt postępowania, to można i należy domniemać, że ich treść określa w płaszczyźnie formalnej zakres oddziaływania inwestycji i krąg stron (art. 74 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś.). Dodać w tym miejscu należy, że organ przed wydaniem decyzji nie wzywał inwestorki o nadesłanie dodatkowych wypisów z rejestrów gruntów, co pozwala uznać, że wynikający z przedstawionych rejestrów krąg stron postępowania zaakceptował. W kręgu stron postepowania prowadzonego z wniosku M. S. i zakończonego decyzją odmowną Wójta z dnia [...] 2018 r., [...] nie znaleźli się z całą pewnością K. B. i A. B., M. D. i E. D., K. Z. i M. Z., K. S., K. D. i B. D., R. F. i K. B., H. B. i M. B., E. F., B. S. i M. S., D. C. i R. C., J. O. i J. O., D. R., Z. M. i K. M., M. D. oraz D. B. i J. B.. W ocenie Sądu – a należy podkreślić, że zostało to precyzyjnie udokumentowane – składający sprzeciw nie są właścicielami nieruchomości, które według rejestrów gruntów są objęte oddziaływaniem inwestycji. Nie zostali w konsekwencji uznani za strony postępowania, jak i też nie ma żadnych podstaw, aby w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy przypisać im status stron postępowania na podstawie art. 28 K.p.a. Z tego też względu wymienione osoby nie są uprawnione do wniesienia sprzeciwu, jako, że tego rodzaju środek zaskarżenia może wnieść tylko "strona [postępowania administracyjnego] niezadowolona z treści decyzji". Na marginesie Sąd zaznacza, że powyższa konkluzja nie oznacza, że K. B. i A. B., M. D. i E. D., K. Z. i M. Z., K. S., K. D. i B. D., R. F. i K. B., H. B. i M. B., E. F., B. S. i M. S., D. C. i R. C., J. O. i J. O., D. R., Z. M. i K. M., M. D. oraz D. B. i J. B. w przyszłości nie będą mogli być uznani za strony postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji M. S. polegającej "budowie budynku inwentarskiego – [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działce [...]. Jak już podkreślono, decyzja kasacyjna Kolegium powoduje, że postępowanie administracyjne będzie się dalej toczyć. Jeżeli w trakcie jego przebiegu zebrana zostanie nowa dokumentacja, czy organy dojdą do odmiennych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji i okaże się, że krąg stron będzie szerszy niż dotychczas, wszystkie osoby mające w sprawie interes prawny będą mogły korzystać z przysługującym im, wynikających z tego procesowych praw. Zgodnie z art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skoro sprzeciwy w niniejszej sprawie zostały wniesione przez podmioty do tego oczywiście nielegitymowane, to w ocenie Sądu należało zastosować odpowiednio art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., uznając część sprzeciwów za niedopuszczalne "z innych przyczyn". O odrzuceniu sprzeciwów orzeczono na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 (w zw. z art. 64b § 1) P.p.s.a. O zwrocie wpisów poszczególnym osobom postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Na marginesie sprawy Sąd wyjaśnia, że niniejsze postanowienie nie kończy postępowania sądowego dotyczącego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., [...]. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że sprzeciwy zostały wniesione przez B. S. oraz E. D. i B. D., a osoby te są ujawnionymi w rejestrach gruntów właścicielami nieruchomości w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia (zob. k. 318, 319 i 327 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Sprzeciwom tych osób nadano dalszy bieg. /-/ J. Szuma