II SA/Po 578/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi Spółki " A" w K. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. Nr [...] znak [...] w przedmiocie odpadów; oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Sokołowska /-/ B. Drzazga Zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( tekst jednolity – Dz. U. nr 44 z 2007 r., poz. 287 ) oraz w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonych w dniach [...] i [...] kwietnia 2008 r. na terenie oczyszczalni ścieków w K. należącej do Spółki A w K. i wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] kwietnia 2008 r. w gospodarstwie rolnym R. G. w Ż. ( adresowanym do Spółki A w K. ) – Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. Delegatura w K. zarządził : 1. nie przekazywać odpadów ( komunalnych osadów ściekowych ) do odzysku – w tym polegającego na magazynowaniu przed dalszym odzyskiem ( proces R 13 ) – osobom fizycznym lub przedsiębiorcom nie posiadającym wymaganego zezwolenia na prowadzenie tego odzysku 2. nie przekazywać komunalnych osadów ściekowych do odzysku przed przeprowadzeniem badań wymaganych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych 3. prowadzić badania ścieków wprowadzanych do wód w całym zakresie wskaźników zanieczyszczeń dla których określono wartości dopuszczalne w punkcie 2 pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Wojewodę w drodze decyzji [...] z dnia [...] r. Organ zobowiązał też Spółkę do poinformowania o wykonaniu powyższych zarządzeń Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w terminie do dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu zarządzenia organ administracji podniósł m. in., iż w trakcie powyższych kontroli ustalono, iż Spółka w lutym i marcu 2008 r. przekazała R.G. komunalne osady ściekowe do zastosowania na działce nr [...] zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o odpadach. W dniach przekazania działka była zasiana ( zboża ozime ) co wykluczało powyższe zastosowanie odpadów, wobec czego należało je magazynować do okresu po żniwach. Magazynowanie tego rodzaju stanowi proces odzysku R 13 wymieniony w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 26 ustawy taki odzysk wymaga posiadania specjalnego zezwolenia po stronie posiadacza odpadów. Ponieważ R. G. nie miała wymaganego pozwolenia, przekazanie odpadów naruszyło art. 25 ust. 2 ustawy. W piśmie z dnia [...] maja 2008 r. Spółka A wezwała Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. Delegaturę w K. do usunięcia naruszenia prawa – art. 3 ust. 3 pkt. 9 i 13, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach. W ocenie Spółki zakaz przekazywania komunalnych osadów ściekowych jest niezgodny z obowiązkiem wytwórcy poddawania ich odzyskowi. Organ przyjął przy tym błędną tezę o zastosowaniu procesu R 13 a nie R 10 ( krótkotrwałego przechowywania ), na które nie jest wymagane pozwolenie. W wezwaniu podkreślono też, że odpowiedzialność za prawidłowe zastosowanie odpadów spoczywa na każdoczesnym ich posiadaczu. W odpowiedzi organu na powyższe wezwanie ( zawartej w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. ) podtrzymano kwestionowane zarządzenie nr [...]. Wskazano przy tym, iż spornym aktem administracyjnym nie zakazano odzysku odpadów w ogóle, a jedynie podmiotom nie posiadającym odpowiedniego zezwolenia w tym zakresie. W ocenie organu magazynowanie odpadów na działce R.G. nie mogło zostać zakwalifikowane jako krótkotrwałe przechowywanie ( proces R 10 ), gdyż chodziło o okres od lutego do lipca, sierpnia ( 7 miesięcy ). Deklaracja odbiorcy dotycząca zastosowania odpadów nie może być przy tym wiążąca dla oceny prawidłowości ich przekazania. Organ nie odmówił jednocześnie uznania R.G. za posiadacza odpadów, wskazując jedynie, iż nie ma ona zezwolenia na ich przyjmowanie w celu użycia procedury R 13, która znalazła faktyczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. wskazał również, że przekazanie odpadów nie zwalniało wytwórcy odpadów z odpowiedzialności za nie, szczególnie w sytuacji dokonywania przez posiadacza odzysku bez wymaganego zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka powtórzyła argumenty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżając przy tym wyłącznie pkt. 1 spornego zarządzenia i wnosząc o uchylenie tego aktu w zakwestionowanym zakresie, ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności. Podkreślono ponownie, iż po przekazaniu odpadów rolnikowi staje się on ich posiadaczem i przejmuje odpowiedzialność za gospodarowanie nimi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. Delegatura w K. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu swojego zarządzenia oraz odpowiedzi na wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 roku organ administracji wniósł o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności, powołując się przy tym na opinię prawną prof. dr hab. W. R. z Instytutu Nauk Prawnych PAN ( k. [...]-[...]akt ). Na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż kwestionowane zarządzenie jest w pkt. 1 źle sformułowane i sprzeczne z ustawą o odpadach. W jego ocenie zaliczenie przedmiotowego odzysku do odzysku R 13 stanowi nadinterpretację przepisów ustawy o odpadach, albowiem nie określają one wymaganego okresu czasu magazynowania odpadów. Pełnomocnik organu wskazał natomiast, iż w zarządzeniu nie zakazano przekazywania ścieków do odzysku w ogóle a tylko w zakresie przekazywania ich na rzecz podmiotów nie posiadających specjalnego zezwolenia. Poza tym podkreślił, iż pomimo braku precyzyjnego wskazania terminu magazynowania w ustawie w niniejszej sprawie magazynowanie odpadów miało trwać przez okres około pół roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy na wstępie, iż Sąd nie podzielił stanowiska organu, że na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wydane w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( tekst jedn. Dz.U. z 2007r. Nr 44, poz. 287 ze zm. ) nie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi, Sąd przyjął bowiem, iż zarządzenie pokontrolne wydane w niniejszej sprawie stanowi jedną z prawem przewidzianych form działania administracji publicznej, inną niż decyzja lub postanowienie, oraz dotyczy obowiązku nałożonego na stronę skarżącą i wynikającego z obowiązujących norm prawnych. Zgodnie z ukształtowanym dość jednolicie stanowiskiem sądów administracyjnych akt lub czynność organu administracji publicznej ( nie mające charakteru decyzji lub postanowienia ) podlegają kontroli sądu, jeżeli mają charakter publicznoprawny, są skierowane do indywidualnego podmiotu i dotyczą bezpośrednio sfery jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( zob. m. in. red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 59-63 ). Zarządzenie pokontrolne Inspekcji Ochrony Środowiska wydane w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy ma, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, niewątpliwie charakter aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm. ). skoro ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną kwestię konkretnego podmiotu. Wpływa ono również na prawa i obowiązki kontrolowanego, już chociażby z tego względu, że nie poinformowanie o zakresie wykonania zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzenia zagrożone jest odpowiedzialnością karną ( art. 31a ust. 1 ustawy ). W konkluzji należy stwierdzić, iż zarządzenie pokontrolne, jako akt organu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 tej ustawy ( zob. m. in. postanowienie NSA z 28 lutego 2008r. II OSK 216/08; wyrok WSA w Poznaniu z 24 września 2008 r., II S.A./Po 135/08). Sąd nie podzielił tym samym stanowiska wyrażonego w opinii prawnej prof. dr hab. W.R. z Instytutu Nauk Prawnych PAN, odmawiającej zarządzeniu pokontrolnemu charakteru aktu zaskarżalnego do sądów administracyjnych ( jako czynności wyłącznie kontrolnej ). Należy przy tym podkreślić, iż w samej opinii uznano, że ostateczna konkluzja odnośnie charakteru prawnego zarządzenia pokontrolnego nie może być jednoznaczna ze względu na "niejednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych i brak wypracowanego zgodnego stanowiska doktryny" ( k. [...] akt ). Odnosząc się natomiast do merytorycznego badania legalności zaskarżonego aktu ( pkt. 1 zarządzenia pokontrolnego ) Sąd uznał, iż został on wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przepis art. 3 ust. 3 pkt. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( tekst jednolity - Dz. U. Nr 39 z 2007 r., poz. 251 ze zm. ) zalicza do kategorii odzysku wszelkie działania niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części. Za magazynowanie odpadów uznano natomiast w tej ustawie czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem ( art. 3 ust. 3 pkt. 3 ). Posiadacz odpadów ( czyli podmiot faktycznie nimi władający – art. 3 ust. 3 pkt. 13 ustawy ) jest zobowiązany zgodnie z art. 7 ust. 2 do poddania ich odzyskowi. Wytwórca odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami innemu posiadaczowi odpadów, przy czym posiadacz odpadów może je przekazywać wyłącznie podmiotom, które uzyskały odpowiednie zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami, chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania zezwolenia ( art. 25 ust. 1 i 2 ustawy ). Jeżeli posiadacz odpadów ( w tym ich wytwórca ) przekazuje je następnemu posiadaczowi który ma wymagane zezwolenie, to zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy odpowiedzialność za gospodarowanie danymi odpadami przenosi się na tego następnego posiadacza odpadów. Z tej regulacji prawnej wynika a contrario, iż w przypadku przekazania posiadania odpadów posiadaczowi "nielegalnemu" ( nie posiadającemu wymaganego zezwolenia ) nie może nastąpić faktyczne przeniesienie odpowiedzialności ze te odpady na podmiot przyjmujący. Obowiązek uzyskania zezwolenia przez posiadacza odpadów prowadzącego działalność w zakresie ich odzysku wynika natomiast bezpośrednio z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja określona m. in. w art. 43 ust. 5 ustawy zwalniającym od obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku wtedy, gdy polega on na zastosowaniu komunalnych osadów ściekowych w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich rodzajów płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego ( art. 43 ust. 1 pkt. 1 ustawy ). Za czynność polegającą na zastosowaniu osadów w rolnictwie należy niewątpliwie uznać proces odzysku określony symbolem R 10 ( w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach ), czyli rozprowadzanie ich na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby. Z kolei samo magazynowanie odpadów, które mają być poddane w późniejszym czasie m. in. procedurze R 10 ( określone w przedmiotowym załączniku symbolem R 13 ) nie jest uznawane za czynności polegające na bezpośrednim wykorzystaniu odpadów w rolnictwie. Prowadzenie działalności tego rodzaju wymaga zatem uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwego organu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostawał problem dotyczący zakwalifikowania czynności przeprowadzanych na działce R.G. w pierwszej połowie 2008 r. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2008 r. wynika, że na przedmiotowej działce nr [...] zmagazynowano wzdłuż drogi gminnej komunalne osady ściekowe pochodzące z oczyszczalni skarżącej Spółki ( k. [...]-[...] ). Z kolei kontrola przeprowadzona w samej oczyszczalni wykazała, iż ścieki te zostały przekazane w lutym i marcu 2008 r. i nie zostały od razu wykorzystane ze względu na obsianie działki zbożem ozimym i wynikającą stąd możliwość zastosowania odpadów dopiero po dokonaniu żniw – czyli w okresie letnim ( k. [...] ). Okoliczność tą potwierdził na rozprawie sądowej w dniu 29 października 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej ( k. [...] ). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności faktyczne Sąd uznał, że organ administracji prawidłowo zakwalifikował czynności dokonywane w związku z przedmiotowymi odpadami jako ich magazynowanie ( czyli proces R 13 ). Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, iż dostarczenie odpadów na działkę w lutym, marcu 2008 r. w celu ich faktycznego użycia dopiero w okresie lipca, sierpnia tego roku nie może zostać uznane za bezpośrednie zastosowanie procedury typu R 10. Sporne odpady zostały zatem zmagazynowane w celu późniejszego zastosowania ich w ramach procedury R 10. Z tego względu organ trafnie przyjął, że skarżąca Spółka przekazała odpady w celu zastosowania procedury R 13 osobie nie posiadającej zezwolenia na prowadzenie działalności w takim zakresie, przez co naruszono przepis art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach. W pkt. 1 kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego organ prawidłowo zakazał zatem Spółce A w K. przekazywania wszelkich odpadów do odzysku podmiotom nie posiadającym wymaganego pozwolenia na prowadzenie tego odzysku. Za niezasadny należało przy tym uznać zarzut skarżącej Spółki interpretującej ten zakaz jako zakaz przekazywania w ogóle jakichkolwiek odpadów poza teren oczyszczalni. Z sentencji pkt. 1 zaskarżonego zarządzenia wynika bowiem wprost, iż sformułowano w nim wyłącznie zakaz przekazywania odpadów do odzysku osobom fizycznym lub przedsiębiorcom nie posiadającym wymaganego zezwolenia na prowadzenie tego odzysku ( w tym odzysku polegającego na magazynowaniu odpadów przed dalszym odzyskiem – proces R 13 ). W ten sposób organ zobowiązał w istocie skarżącą Spółkę do przestrzegania normy wyrażonej w przepisie art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach. Sąd podziela ponadto tezę organu, iż w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego nie zakwestionowano faktu dotyczącego posiadania spornych odpadów przez R.G . Należy jednak wskazać, iż w przypadku przeniesienia posiadania odpadów przez wytwórcę na rzecz nowego posiadacza, nie legitymującego się stosownym zezwoleniem, nie może być mowy o automatycznym przeniesieniu odpowiedzialności za odpady na nowy podmiot – zgodnie z przepisem art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ B. Sokołowska /-/ B. Drzazga