II SA/Po 58/18

Dnia 27 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań H. K. z dnia [...] października 2017 r. i D. K. z dnia [...] października 2017 r. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. M. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku remizy OSP, ul. [...], dz. nr [...], obr. K. , umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołania wnieśli H. K. i D. K.. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie od decyzji organu I instancji może wnieść jedynie uprawniony podmiot. Z akt sprawy wynika, że H. K. i D. K. brali udział w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji i została im dostarczona decyzja. Odwołujący złożyli odwołanie w ustawowym terminie. Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostawało natomiast ustalenie, czy odwołującym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów tych należą, oprócz norm zawartych w ustawie Prawo budowlane, również przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe, dotyczące dróg publicznych, ochrony zabytków i inne, a przede wszystkim przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przywołane przepisy wymieniają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego i regulują m.in. odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Aby uznać właściciela nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto należy rozróżnić dwa pojęcia: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Podkreślenia wymaga, że tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne i niezbędne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Ustalając w przedmiotowej sprawie czy odwołujący posiadają legitymację do złożenia odwołania od kwestionowanej decyzji, należało zbadać czy posiadają oni interes prawny w niniejszym postępowaniu administracyjnym, tj. czy istnieje przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego skarżący mogą skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z jej potrzebami. Kluczowym jest zatem ustalenie czy sporny obiekt budowlany będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących w sposób ograniczający jej zagospodarowanie, a więc konieczne było wykazanie, że przez oddziaływanie obiektu naruszone zostały konkretne normy prawne, które stanowią źródło ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżących. Wraz z dokumentacją projektową dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego inwestor przedłożył decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Burmistrza M. dnia [...] czerwca 2016 r., w oparciu o którą została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. W decyzji tej określono maksymalne parametry, jakie spełniać powinna projektowana inwestycja. Po przeanalizowaniu złożonego projektu stwierdzić należy, że nie doszło w tej kwestii do naruszeń. Z akt sprawy Starosty [...] wynika, iż odwołujący są właścicielami działki o nr [...], obr. K. , sąsiadującej z działką inwestycyjną. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów działka odwołujących stanowi teren rolny i wolna jest od jakiejkolwiek zabudowy. Budynek objęty przebudową, nadbudową i rozbudową położony jest około 15 m od granicy z działką odwołujących, a w wyniku jego rozbudowy wskazana odległość nie ulegnie zmianie. Stwierdzić należy, iż przedmiotowy budynek usytuowany jest na działce z zachowaniem odległości określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Budynek nie powoduje również przesłaniania i zacienienia budynków sąsiednich z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie naruszono tym samym § 13, 57 i 60 ww. rozporządzenia. Zachowano także minimalne parametry budynku określone m. in. w § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczących minimalnych odległości warunkujących zachowanie bezpieczeństwa pożarowego. Projekt budowlany nie przewiduje też zmiany ukształtowania terenu i związanej z tym zmiany spływu wód opadowych (nie naruszono § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Wojewoda podkreślił, iż w każdej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej indywidualnie ocenia obszar oddziaływania projektowanego obiektu biorąc pod uwagę m. in. funkcję i gabaryty planowanej zabudowy w szczególności w kontekście zapisów §12, §13, §57 i §60, § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości przez odwołujących, w szczególności nic pozbawi odwołujących dostępu do mediów i drogi publicznej. Zauważyć należy, iż zagospodarowanie działki inwestycyjnej nie ulegnie większym zmianom, które mogłyby wpływać na użytkowanie działek sąsiednich. Biorąc pod uwagę powyższe, nie można przyjąć, że działka odwołujących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Powstanie inwestycji w kształcie zaproponowanym przez inwestora nie będzie oddziaływać na nieruchomość odwołujących w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Tym samym stwierdzić należało, że w powyższym zakresie nie doszło do naruszenia konkretnych norm prawnych, na podstawie których odwołujący mogą wywodzić swój interes prawny. Zdaniem Wojewody odwołujący nie posiadają zatem w niniejszej sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla nich bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji, co powoduje, że postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. K., podnosząc, że w toku postępowania pozbawiono ją możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz niezgadzając się z oceną, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość jej oraz jej męża, tym bardziej, że działka nr [...] graniczy bezpośrednio z remizą, a dojazd do jej pozostałych działek przebiega przez drogę graniczącą z remizą. Zakwestionowano niektóre ustalenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wskazano, że toczące się postępowanie miało ją zniechęcić do kwestionowania wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody, który po rozpatrzeniu odwołań H. K. oraz D. K. od decyzji Starosty [...] z dnia 19 lipca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. M. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku remizy OSP, ul. [...], dz. nr [...], obr. K. , umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując na brak interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Regulacja art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi uregulowanie szczególne wobec treści art. 28 K.p.a., stanowiącego że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 K.p.a. - w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic obszaru oddziaływania obiektu następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 marca 2010 r., [...] Podkreślić przy tym należy, że wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego stanowiącego obszar oddziaływania obiektu należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Samo określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, Baza NSA). Sąd podziela przy tym stanowisko, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12, Baza NSA). Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11, Baza NSA; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2171/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.12.2013 r., sygn. akt II OSK 1721/12, Baza NSA). Pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane określający jak należy rozumieć obszar oddziaływania obiektu, wskazuje na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego, wynikające z przepisów odrębnych. Są to więc stany ekstremalne mogące mieć miejsce w przyszłości, kiedy nie ma wątpliwości, że oddziaływanie projektowanego obiektu, nie ograniczy się do terenu, na którym ma zostać zbudowany, skoro na terenach w otoczeniu obiektu budowlanego zachodzi konieczność wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu (w zabudowie) na podstawie przepisów odrębnych. W takich stanach faktycznych, przy takim oddziaływaniu obiektu budowlanego w większości przypadków można mówić o podstawach do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Sąd w pełni akceptuje jednakże stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14, Baza NSA, że nie można przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane rozumieć wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. I dla właścicieli tych nieruchomości nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia analizach. Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowla powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku, ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Konsekwentnie jedynym wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania. Projektowany obiekt budowlany – rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku remizy OSP – jak wynika z przedstawionej przez inwestora dokumentacji, być może nie będzie w żaden sposób oddziaływał na tereny położone w otoczeniu, gdyż obszar oddziaływania obiektu jak wynika z projektu ,zamyka się w granicach działki, inwestora. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę lub jego zmianę, powinno jednak, dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów, w tym, jak w niniejsze sprawie skarżącej, która jest właścicielką niezzabudowanej nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą inwestycją, uczestniczyć w charakterze strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). W aspekcie powyższego wywodu prawnego, w niniejszej sprawie zarówno skarżąca, jak i jej mąż powinni być uznani za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, co organy administracji wezmą pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.