II SA/Po 58/25

Dnia 21 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: specjalista Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 roku sprawy ze sprzeciwu S. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeciw S. K. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 20 listopada 2024 r., nr [...] W decyzji tej uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 2 lipca 2024 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprawa dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] w [...], gm. S.. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: publ. bazy CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 6 lipca 2023 r. do Urzędu Miasta i Gminy [...] wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Z treści wniosku wynika, że inwestor planuje realizację swojego przedsięwzięcia na części swojej działki. Inwestycja ma obejmować 900 m2. Jest to teren rolny, niezabudowany. Budynek ma mieć powierzchnię zabudowy między 70 a 120 m2. Powierzchnia biologicznie czynna powinna obejmować 3.300-3.400 m2. Sama powierzchnia podlegająca przekształceniu ma wynosić 800-900 m2. Działka posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez działki nr ew. [...], [...] i [...] do działki nr ew. [...] – ul. [...] w [...]. Inwestycja zakłada również budowę 1-2 garaży oraz 2 miejsca do parkowania. Wszystkie media są obecnie projektowane. Sam budynek ma mieć następujące wymiary: szerokość elewacji frontowej – 10-12 m; kondygnacje nadziemne – 1-2; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki – 3-5 m; wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku – 7-9 m; kąt nachylenia dachu – 0-45 stopni. Budynek ma mieć poddasze użytkowe. Do wniosku dołączono zapewnienie o dostępie do sieci wodociągowej. Brakuje kanalizacji sanitarnej. Dołączono także zapewnienie od operatora energii elektrycznej. Burmistrz ustalił krąg stron i w piśmie z dnia 10 lipca 2023 r. zawiadomił je o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Na zlecenie Burmistrza, urbanista przygotował projekt decyzji administracyjnej w tej sprawie. Zakładała ona odmowę ustalenia warunków zabudowy. Sporządzono także analizę urbanistyczną. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr [...], Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez inwestora, decyzją z dnia 11 kwietnia 2024 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem wydania orzeczenia kasatoryjnego było nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. To przełożyło się na wyniki analizy. SKO zwróciło także uwagę na to, że nie wiadomo, czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do działek, przez które odbywa się dostęp do drogi publicznej. W maju 2024 r. ponownie sporządzono projekt decyzji odmownej. Wykonano także analizę urbanistyczną. Decyzją z dnia 2 lipca 2024 r., nr [...], Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przedsięwzięcie inwestora nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, zwanej dalej "u.p.z.p."). Jak stwierdził Burmistrz, przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół działki inwestora nie ma zabudowy o odpowiadającej funkcji dla inwestycji zamierzonej. Ponadto nie ma powodów, dla których należałoby rozszerzyć obszar analizowany, co zasugerowało SKO. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa, która ma inny charakter niż planowana zabudowa mieszkaniowa. Inwestor wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Inwestor podniósł, że za działkę sąsiednią nie może być uznawana tylko taka, która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. Decyzją z dnia 20 listopada 2024 r., nr [...], Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że należy zgodzić się z inwestorem i rzeczywiście wszystkie działki wchodzące do obszaru analizowanego są działkami sąsiednimi. Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany, jaki wyznaczono w postępowaniu rozpoznawczym, może być większy niż minimalny. SKO uznało, że należy ponownie rozważyć poszerzenie obszaru analizowanego, aby w pełni uwzględnić zasadę dobrego sąsiedztwa. Kolegium zgodziło się z tym, że zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa wykluczają się mimo elementu mieszkaniowego. Rolnik przede wszystkim pracuje w swoim gospodarstwie rolnym i mieszka przy nim. Zabudowa mieszkaniowa przewiduje wyłącznie element zamieszkiwania. SKO stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził rzetelnej oceny zebranego materiału. Na mapie znajdują się budynki z oznaczeniem "g", co może wskazywać na inną funkcję. Kolegium podniosło także, że nadal nie wiadomo, kto jest właścicielem działek znajdujących się pomiędzy drogą publiczną a działką inwestora. To należy także wyjaśnić, bowiem nie wiadomo, czy działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej. Należy także wezwać inwestora do przedłożenia nowego zapewnienia dostępu do sieci energetycznej. Skarżący, działając samodzielnie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji organu II instancji. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 2, art. 12 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że sprawa toczy się już 16 miesięcy i nadal nie ma rozstrzygnięcia. Gdyby organ II instancji nie zwlekał tak tylko orzekł co do istoty, nie trzeba byłoby teraz przedkładać nowego zapewnienia od dostawcy energii. Co do kwestii żądania wykazania interesu do działek pomiędzy terenem inwestycyjnym a drogą publiczną, to takie żądanie jest nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2025 r. o sygn. akt II SA/Po 58/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na rozprawę w dniu 21 maja 2025 r. stawił się wyłącznie skarżący. Skarżący wskazał, że sprawa toczy się już dwa lata i nadal nie ma rozstrzygnięcia. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw od decyzji zasługiwał na uwzględnienie, jednakże z innych względów, niż podniesiono w jego treści. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), kognicją sądów administracyjnych są objęte decyzje administracyjne. Trzeba mieć jednak na względzie, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, dla której ustawodawca przewidział specjalny tryb kontroli sądowej (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19). Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: 1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje Kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego, będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Burmistrza z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce istotne naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Kolegium miało wystarczające podstawy do wydania decyzji kasatroyjnej. Wyprzedzając dalsze rozważania, należy jednoznacznie stwierdzić, że takich podstaw nie było. Sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy na działce skarżącego. Organ II instancji niezmiennie stoi na stanowisku, że Burmistrz mógłby rozszerzyć obszar analizowany, dla urzeczywistnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Przenosząc to na poziom przepisów prawa, SKO wskazuje na sposobność innego zastosowania art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Ponadto Kolegium wnioskuje o zbadanie stanu prawnego działek, które oddzielają działkę skarżącego od drogi publicznej, z jakiej ma odbywać się wjazd. Analogicznie, SKO podkreśla konieczność zweryfikowania dostępu działki do mediów. Sąd w składzie orzekającym twierdzi, że SKO błędnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Jest to przepis, który zasadza się na istnieniu błędów w postępowaniu wyjaśniającym, a więc naruszeniu przepisów prawa procesowego z uwagi na istnienie zakresu wymaganego do ustalenia. Takie okoliczności nie zaistniały w sprawie, czego SKO nie dostrzegło. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę". Zacytowany przepis wskazuje w jaki sposób należy wyznaczać obszar analizowany. Są to jasne reguły działania, z których Burmistrz skorzystał. Dwukrotne "namawianie" organu I instancji do odmiennego zastosowania art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w sytuacji, w jakiej Burmistrz wyjaśnił, że nie ma podstaw do "poszukiwania" zabudowy korzystnej dla inwestycji skarżącego, wskazuje na błędne utożsamianie stosowania art. 61 ust. 5a u.p.z.p. z naruszeniem prawa procesowego. Rozszerzanie obszaru analizowanego z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. może mieć miejsce, jeżeli przemawiają za tym wyraźnie istniejące przesłanki. Ich wystąpienie musi być każdorazowo skrupulatnie uzasadnione. Podobnie stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny: "Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy." (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2146/20). Sąd Kasacyjny wyjaśnił w zacytowanym wyroku, że poszerzenie obszaru analizowanego wymaga badania istniejących przesłanek, co uzasadniałoby odmienne zastosowanie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Wymaga to jednak przeprowadzenia analizy, a więc zastosowania konkretnego przepisu. Wykładnia, tudzież zastosowanie przepisu prawa i ewentualne błędy popełnione na tym polu świadczą o zaistnieniu naruszenia przepisów prawa materialnego, a nie procesowego, jak błędnie wskazuje na to SKO szczególnie, że Burmistrz dwukrotnie już wskazał na brak podstaw do poszerzania obszaru analizowanego. "Ewentualne poszerzenie obszaru przyjętego do analizy mogłoby zostać odebrane jako celowe poszukiwanie podobnie zagospodarowanych działek i prowadziłoby w istocie do zaburzenia harmonijnego ukształtowania przestrzeni, doprowadzając w konsekwencji do realizacji zabudowy rozproszonej." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 63/23). Sposób zastosowania art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie stanowi zatem o istnieniu przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż stosowanie przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje domeną prawa materialnego. Co do pozostałych zagadnień, które nurtowały Kolegium, a które poleciło ponownie zbadać, przepis art. 136 § 1 k.p.a. pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Wezwanie skarżącego do ustalenia, czy posiada on tytuł prawny do działek oddzielających jego nieruchomość od drogi publicznej oraz przedłożenie nowych zapewnień od gestorów sieci, nie przekracza możliwości procesowych SKO. Są to bowiem ustalenia uzupełniające na zasadzie "pytanie-odpowiedź". Sąd stwierdza zatem, że zastosowanie przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a. było zaznaczone oczywistym błędem. Poszerzenie obszaru analizowanego to zagadnienie materialnoprawne. Z tych względów decyzja organu II instancji nie mogła się ostać. Przechodząc do zarzutów sprzeciwu, należało stwierdzić ich oczywistą niezasadność, co nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W sprzeciwie od decyzji skarżący mógł podnieść wyłącznie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nigdy nie rozpoznaje żadnych innych zarzutów, bowiem na tym polega specyfika tego środka inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne. Ubocznie należy wyjaśnić, że zarzut długości trwania postępowania administracyjnego może być podnoszony w zupełnie innym trybie. Najpierw należałoby wnieść ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a następnie ewentualną skargę na bezczynność/przewlekłość postępowania. Sprzeciw od decyzji, ani nawet skarga na decyzję nie są środkami zwalczania opieszałości organów administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności sprzeciwu od decyzji SKO, gdyż dostrzeżono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. ze strony organu odwoławczego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 100 zł co stanowi równowartość wpisu stałego od sprzeciwu (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO wezwie skarżącego do wykazania tytułu prawnego do działek oddzielających jego nieruchomość od drogi publicznej, a także nowe zapewnienia od gestorów sieci, a ponadto samodzielnie zastanowi się, o ile nadal uzna to za konieczne, nad kwestią poszerzenia obszaru analizowanego i w ten sposób wyda merytoryczną decyzję administracyjną.