II SA/Po 580/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi R. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska IISA/Po580/08 Uzasadnienie Dnia [...] 2007r. przeprowadzono oględziny na terenie nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położonej w [...] przy ulicy [...]. W ich trakcie poczyniono następujące ustalenia . Właścicielem wymienionej nieruchomości jest M. J. Pod koniec [...] 2007r. zrealizowano na niej ogrodzenie z [...], usytuowane równolegle do istniejącego ogrodzenia, w odległości około [...] metrów od niego. Wzmocniono je dodatkowo [...] biegnącymi górą. W ocenie dokonujących oględziny powstał w ten sposób zasiek, który miał 2,20m wysokości i 13 m długości. W obszarze pomiędzy ogrodzeniami składowano [...]. Zamiaru budowy tej konstrukcji nie zgłoszono odpowiednim organom. Dnia [...] 2007r. podczas kolejnych oględzin stwierdzono, że M. J. zdemontowała płyty ogrodzenia tzw. zasieku za wyjątkiem ostatniego przęsła, pozostawiono także słupki, które wg. oświadczenia właściciela służą za pergolę. Dnia [...] 2007r. M. J. nadesłała do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. zdjęcia obrazujące stan po rozbiórce tzw. zasieku. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami zasieku na miał na działce nr [...], położonej w [...]. W uzasadnieniu wywiedziono, iż z ustaleń inspektorów wynika, że na opisanej wyżej działce zrealizowano ogrodzenie z [...] o długości13m wysokości 2,2m, w odległości [...]m od istniejącego ogrodzenia. Wzmocniono je [...] biegnącymi górą w wyniku czego powstał zasiek, w którym w dacie pierwszych oględzin składowany był [...]. Podczas kolejnej kontroli ustalono, że ogrodzenie zasieku zostało zdemontowane z wyjątkiem ostatniego przęsła i słupów [...]. Wywiedziono, że wzniesiony zasiek stanowił w istocie obiekt małej architektury stosownie do art. 3 pkt. 4 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane( Dz. U. 2006.156.1118 ze zm.). Zgodnie z kolei z art. 29 ust. 1pkt.22 tegoż prawa budowa obiektów małej architektury , które nie są zlokalizowane w miejscach publicznych nie wymagają pozwolenia na budowę. Nie są także objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, że ani ustawa przepisy prawa budowlanego ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie formułują definicji terminu wiata. Zdaniem organu w takiej sytuacji znaczenia tych pojęć należy odszukać na podstawie znaczenia przypisywanego im w powszechnym języku polskim. Podczas oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości nie pobudowano wiaty, ale zasiek, który jak wynika z ustaleń poczynionych w trakcie drugich oględzin został rozebrany. W decyzji powołano przepis art. 3 pkt. 1 oraz art.3 pkt. 4 lit.c)ustawy prawo budowlane i wywiedziono, że wprawdzie zasiek służył utrzymaniu porządku to jednak ze względu na swą wielkość nie można go uznać za niewielki, a przez to nie sposób zaliczyć go do obiektów małej architektury. Jednakże mając na względzie fakt, że zasiek został rozebrany , za wyjątkiem ostatniego przęsła i słupków [...], które służą za pergolę, pobudowanie pergoli nie wymaga zaś uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia przyjąć należało że postępowanie stało bezprzedmiotowe i wymagało umorzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożył R. Ś. Zażądał on uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem sporna konstrukcja została wzniesiona bez pozwolenia na budowę oraz uprzedniego zgłoszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie dnia 9.12.2008r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu działający w imieniu skarżącego pełnomocnik podniósł, że na działce sąsiada winna zostać zdemontowana także pozostała po zasieku konstrukcja, albowiem nie było na nią pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nadmienił, że w decyzjach organy pominęły brak demontażu także prętów metalowych łączących sporną konstrukcję z istniejącym ogrodzeniem. Złożył zdjęcia, które wg pełnomocnika stanowiły stan po częściowym demontażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie w istocie brak podstaw do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 105 §1kpa organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przepis art. 105§1kpa kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, ale na brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Przyjmuje się na ogół, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna rozumieniu art.1pkt.1kpa. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1pkt.1 kpa. Przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydawania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Postępowanie może więc być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencje organu administracji do wydania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed [...] Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy wiaty. W trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że wzniesiony bez pozwolenia i zgłoszenia obiekt stanowi w istocie rodzaj ogrodzenia z [...], które wzmocniono [...], biegnącymi górą od położonego bezpośrednio przy granicy drugiego ogrodzenia. Inspektorzy stwierdzili, że już po wszczęciu postępowania wzniesiony obiekt został częściowo rozebrany, pozostawiono ostanie przęsło oraz słupy [...]. Inwestor oświadczył że pozostawiony w tym stanie obiekt służy jej za pergolę. W ocenie organu II instancji na wzniesienie pergoli nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani też zgłoszenie. Na rozprawie przed sądem skarżący działając poprzez pełnomocnika podniósł, że oprócz jednego przęsła, słupków [...] pozostawiono także metalowe pręty łączące sporny obiekt z istniejący w granicy ogrodzeniem. Wyjaśnienia w sprawie wymagało, czy w istocie na wzniesiony obiekt wymagane było pozwolenie bądź zgłoszenie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane(Dz.U.2006.156.1118 ze zm.). Nie budziło wątpliwości w niniejszej sprawie, że wniesiony obiekt takowego nie posiadał. Bezspornym było także, że trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego dokonano jego częściowej rozbiórki. Analizie zatem w świetle przepisów prawa budowlanego poddać należało pozostawioną w wyniku częściowej rozbiórki konstrukcję. Zadaniem organu było zdefiniowanie jej w świetle pojęć tejże ustawy , celem ustalenia, czy jej wzniesienie objęte jest hipotezą norm art.29, 30 ust.1 cyt. prawa. Przy czym decydując o zakwalifikowaniu pozostawionej konstrukcji należało poczynić rozważania co do przyjętej definicji obiektu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że objęta postępowaniem konstrukcja stanowi w istocie pergolę, która jako obiekt małej architektury wzniesiony poza miejscem publicznym(art3pkt.4 w zw. z art. 29ust.1pkt.22 i art. 30ust.1pkt.4) nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nie zawarł w uzasadnieniu decyzji rozważań co do znaczenia tego pojęcia. Nie sposób więc ustalić jakie przesłanki doprowadziły organ do przyjęcia, że znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości konstrukcja wyczerpuje pojęcie pergoli, tym bardziej, że żadne przepisy nie zawierają definicji takiego obiektu. Nie sposób zgodzić się z organem, że wystarczającą podstawą co do ustalenia rodzaju obiektu jest oświadczenie właściciela o zamierzonym sposobie jego wykorzystania. Organ winien w tym względzie poczynić samodzielne ustalenia na podstawie istniejącej konstrukcji. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż jeżeli prawodawca nie formułuje legalnych definicji używanych pojęć znaczenia tych pojęć należy odczytywać na podstawie znaczenia przypisywanego im w powszechnym języku polskim. I tak przyjmuje się w tymże języku, że pergola oznacza w istocie ozdobną lekką budowlę ogrodową, składającą się z rzędu słupów i z ażurowego dachu z pojedynczych belek, służącą rozmieszczeniu zieleni ogrodowej ( Leksykon architektoniczno budowlany, Wydawnictwo Arkady, W-wa 2008r.; Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2006r.; Prawo budowlane Komentarz pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego C.H.Beck Warszawa 2007r. str.51) Przez obiekty małej architektury w myśl art. 3pkt.4 prawa budowlanego ustawodawca przyjmuje niewielkie obiekty, w szczególności : a) kultu religijnego jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe, służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku jak piaskownice huśtawki, drabinki , śmietniki. Wymieniona kategoria obiektów budowlanych ma jedną wspólną cechę, która odnosi się do ich gabarytów, przyjmując, że należą do niej wyłącznie obiekty niewielkie. Tymczasem analiza zgromadzonego do tej pory w sprawie materiału dowodowego w postaci zapisów ustaleń poczynionych w trakcie oględzin, zdjęć obrazujących wzniesioną konstrukcję po częściowej rozbiórce, nadesłanych do organu I instancji przez inwestora, powoduje, że nie sposób zgodzić się z dokonaną przez organ II instancji kwalifikacją. Przede wszystkim podkreślić należy, że poczynione przez organ ustalenia pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym co do pozostawienia po wzniesionej konstrukcji jedynie słupów metalowych i ostatniego przęsła. Ze złożonych przez inwestora w trakcie postępowania administracyjnego zdjęć wynika, że pomiędzy słupami metalowymi są jeszcze słupy betonowe, dołem zaś biegnie na całej długości konstrukcji płyta. Z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie przed sądem, a także ze zdjęć złożonych przez niego w tej samej dacie zdaje się wynikać, że wbrew ustaleniom organu przedmiotowa konstrukcja obejmuje także metalowe pręty łączące ją z płotem stojącym w granicy. Wprawdzie zdjęcia inwestora, znajdujące się w aktach sprawy nie odzwierciedlają tego, jednakże nie obejmują one swym zakresem górnej części konstrukcji stąd też niemożliwe jest zbadanie tej okoliczności w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej. Nadto organ nie ustalił wielkości pozostawionej konstrukcji, nie wynika z akt na jakiej długości rozstawione są słupy, w aktach zawarte są jedynie ustalenia tej wielkości przed częściową rozbiórką. Zdaniem Sądu jednak mimo wskazanych sprzeczności i braków już do tej pory zgromadzone w aktach materiały, pozwalając na bezsporne ustalenia co do tego, że na sporny obiekt składają się co najmniej słupy metalowe, betonowe, jedno przęsło, znajdująca się bezpośrednio przy ziemi płyta, co czyni niemożliwym przyjęcie za organem, że w niniejszej sprawie wzniesiono w istocie pergolę, czyli lekką konstrukcję ogrodową, służącą rozmieszczeniu zieleni ogrodowej. W istocie poddany badaniu obiekt stanowi po prostu część pierwotnie istniejącej konstrukcji, służącej przechowywaniu [...], której rozbiórki niedokończono. Jak wynika ze zdjęć złożonych w postępowaniu administracyjnym przez inwestora, pozostawiona konstrukcja tak jak początkowo odgradza [...] od pozostałej części posesji, materiał, z którego jest zbudowana nie pozwala zdaniem Sądu na przyjęcie, że ma charakter ozdobnej lekkiej budowli ogrodowej, co czyniło by z niej pergolę. Wręcz przeciwnie ze zdjęć wynika, że pozostawiona część poprzednio istniejącej budowli zbudowana jest z elementów, które zwykle stosuje się przy różnego rodzaju ogrodzeniach, budynkach gospodarczych, służących codziennej eksploatacji posesji m.in. w celach porządkowych, przechowywania narzędzi itp. Sposób jej wykonania nie może też uchodzić za ozdobny. Tym samym nie sposób przyjąć, że niniejszej sprawie wzniesiono w istocie jak to ustalił organ II instancji obiekt małej architektury o tym charakterze. Mając na względzie powyższe przyjąć należało, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów procedury poprzez zaniechanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności(art.7, 77§1kpa), poczynienie ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym już w sprawie materiałem dowodowym(art.80kpa) sporządzenie uzasadnienia decyzji nie odpowiadającego wymogom (107§3kpa) i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145§1pkt.1lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ ten naruszył także normę prawa materialnego zawartą w art. 3 pkt.4, 29ust.1pkt.22, 30ust.1pkt.4 prawa budowlanego przyjmując, że wzniesiona konstrukcja stanowiąc pergolę jako obiekt małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Naruszenie to wyczerpuje znamiona przepisu art. 145§1pkt.1lit.a) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja musiała ulec uchyleniu i dlatego orzeczono jak w pkt.I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokonana właściwej kwalifikacji obiektu, poprzedzając ją uzupełnieniem materiału dowodowego o wyniki badań jego wielkości tj. długości, a także rzeczywistą jego konstrukcję obejmującą dokładną ilość słupów, prętów, także tych, które stanowią [...] biegnące górą od istniejącego ogrodzenia, usytuowanego bezpośrednio przy granicy ze skarżącą. Jak w pkt.II i III sentencji orzeczono mając na względzie art. 152, 200 p.p.s.a. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska