II SA/Po 580/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] postanowieniem z dnia 27 września 2022 r., nr [...], działając na podstawie art 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.; dalej: "u.o.g.r.l."), po rozpatrzeniu wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2022 r., postanowił odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nr [...] dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] położonej w miejscowości B., gmina O.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 19 września 2022 r. wpłynął do niego wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2022 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] położonej w miejscowości B., gmina O.. Wskazany teren zainwestowania stanowią grunty orne RIVa, natomiast dojazd ma być zapewniony z drogi gminnej dz. [...] przez pozostałą część działki [...] (grunty orne Rlllb) oraz przez działkę [...] - grunty orne RIVa i Rlllb. Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że wydanie przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi dla gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, bądź po spełnieniu warunków zawartych w art. 7 ust. 2a pkt 1-4 u.o.g.r.l. Co do zasady przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Aby możliwe stało się przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, bez wymaganej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, niezbędne jest kumulatywne spełnienie wymienionych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. warunków. Organ wnoszący o uzgodnienie nie zawarł ustaleń w tym zakresie. Pierwszą z przesłanek, jaką przewiduje prawodawca, jest spełnienie warunku, żeby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy. Ustawową definicję obszaru zwartej zabudowy zawiera art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. przez który rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Obszar zwartej zabudowy winien być zatem wykreślony na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, ponieważ tylko ta forma opracowania dowodzi przeprowadzenia przez organ wnioskujący wymaganej przepisami prawa analizy, z której organ opiniujący będzie mógł wywieść stosowne wnioski co do przedmiotu uzgodnienia. To samo dotyczy trzech kolejnych przesłanek, tj. położenia gruntów w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), położenia gruntów w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) oraz powierzchni wyłączenia. Końcowo organ I instancji wskazał, że z uwagi na to, iż linie rozgraniczające teren inwestycji A-B-C-D obejmują swoim zasięgiem grunty orne RIVa, ale dojazd ma być zapewniony z drogi gminnej dz. [...] przez pozostałą część działki [...] (grunty orne Rlllb) oraz przez działkę [...] - grunty orne RIVa i Rlllb, należało odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W zażaleniu z dnia 3 października 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej: "u.p.z.p."). W uzasadnieniu B. K. wskazał, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest jedynie część obszaru działki [...], która stanowi wyłącznie grunty orne RIVa. Zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Obecnie kwestia ta wydaje się być zresztą niesporna w związku z nowelizacją rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r., a która to jednoznacznie umożliwia zabudowę na obszarze części działki. Odmówienie uzgodnienia warunków zabudowy z uwagi na klasę gruntów drogi zapewniającej dojazd do drogi publicznej, ale leżącej poza obszarem, dla którego ma być wydana decyzja stanowi oczywiste przekroczenie kompetencji i właściwości organu, co czyni postanowienie organu I instancji bezsprzecznie wadliwym. Organ, który dokonuje uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, czyni to jedynie w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem, albowiem obszar ten determinuje również obszar uzgodnienia. Orzecznictwo w tym zakresie jest jasne i precyzyjne. Drogi dojazdowe nie stanowią natomiast obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym pozytywna decyzja w sprawie prowadzonej pod nr [...] nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych o klasie Rlllb na części działki nr [...] oraz działki nr [...] na cele nierolnicze. Kryterium zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 137 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, użytki rolne klasy I-III jeżeli grunty te spełniają łącznie warunki wskazane w punktach 1-4. W badanej sprawie jest oczywiste, że warunki te nie zostały spełnione, co oznacza, iż nie ma w niej zastosowania art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie linie rozgraniczające teren inwestycji zaznaczone literami A-B-C-D obejmują swym zasięgiem wyłącznie grunty orne klasy IVa, to dojazd do tego obszaru ma być zapewniony z drogi gminnej oznaczonej geodezyjnie nr [...] poprzez pozostałą część działki nr [...] stanowiącą grunty orne klasy Illb oraz przez działkę nr [...], która stanowi grunty orne kl IVa i Illb. Nie ma możliwości wyznaczenia dojazdu do planowanej inwestycji bez wykorzystania w tym celu gruntów klasy Illb, a tym samym bez zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach sprawy wynika jasno, że skomunikowanie obszaru objętego wnioskiem z drogą publiczną odbywałoby się po gruntach klasy III, oznaczonych w rejestrze gruntów jako grunty orne, a nie drogi dojazdowe. Należy też wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ orzekający ma obowiązek badać, czy teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej. Aby w analizowanej sprawie dostęp ten był zapewniony, istnieje wymóg uzyskania zgody na przeznaczenie wskazanych gruntów ornych na cele nierolnicze, czyli na szlak komunikacyjny pomiędzy terenem zainwestowanym, a droga publiczną. W skardze z dnia 8 sierpnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Kontroli Sądu poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2022 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 27 września 2022 r., nr [...], o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] położonej w miejscowości B., gmina O.. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Jak przy tym stanowi powołany art. 7 ust. 2a tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.), nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Zgodnie z art. 4 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.), ilekroć w ustawie mowa jest o zwartej zabudowie - rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m (pkt 29), a o obszarze zwartej zabudowy - rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (pkt 30). Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło do Starosty [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (tom II, k. [...] akt adm.). Wnioskiem o wydanie warunków zabudowy została objęta działka nr [...] położona w miejscowości B., gmina O. oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne RIIIb i RIVa (tom II, k. [...] akta adm.), przy czym wnioskodawca zaznaczył, że wniosek dotyczy wyłącznie terenu objętego klasą gruntu RIVa zakreślonego na kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku. Z wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz z mapy ewidencyjnej wynika, że dojazd do inwestycji ma odbywać się poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej (dz. [...] poprzez teren działki o nr ewid. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w tej części jako grunty orne klasy IIIb oraz pozostałą część działki nr [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy IIIb (tom I, k. [...] akt adm.; tom II, k. [...] i [...]). Na działce nr [...] została ustanowiona służebność gruntowa polegająca na prawie swobodnego dojścia i dojazdu do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] (tom II, k. [...] akt adm.). Do wniosku o uzgodnienie Kolegium dołączyło projekt decyzji wraz z załącznikami – ustaleniami graficznymi na mapie w skali 1:1000, wynikami analizy – częścią tekstową oraz wynikami analizy – częścią graficzną (tom III, k. [...]-[...] akt adm.). Dysponując takimi dokumentami, w tym częścią graficzną analizy, na której zaznaczono "jedno skupisko zabudowy" i "drugie skupisko zabudowy" organ I instancji omawiając, czy w sprawie zostały spełnione warunki z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wskazał, że "organ wnoszący o uzgodnienie nie zawarł ustalenia w tym zakresie (...). Obszar zwartej zabudowy winien być zatem wykreślony na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, ponieważ tylko ta forma opracowania dowodzi przeprowadzenia przez organ wnioskujący wymaganej przepisami prawa analizy, z której organ opiniujący będzie mógł wywieźć stosowne wnioski co do przedmiotu uzgodnienia. To samo dotyczy trzech kolejnych przesłanek (...)". Z powyższego wynika, że organ I instancji w istocie uznał, że nie ma wystarczających danych aby zweryfikować, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., których łączne spełnienie mogłoby zwolnić wnioskodawcę z konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jednak zamiast wystąpić o ewentualne uzupełnienie koniecznych danych do organu, który wystąpił o dokonanie uzgodnienia, odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Organ odwoławczy natomiast, który jednocześnie był organem, który wystąpił o uzgodnienie, zamiast zauważyć tą nieścisłość, odnosząc się do treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wskazał jedynie, że "w badanej sprawie jest oczywiste, że warunki te nie zostały spełnione, co oznacza, iż nie ma w niej zastosowania art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Zdaniem Sądu ogólnjikowe oświadczenie organu odwoławczego, że w badanej sprawie jest oczywiste, iż nie zostały spełnione warunki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., przy jednoczesnym stanowisku organu I instancji, że nie posiada w tym zakresie wystarczających danych nie daje gwarancji zachowania standardów działania administracji i publicznej wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. Jednocześnie podkreślić należy, że organ odwoławczy rozpatrując kwestię zasadności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działał w wyniku wniesienia przez B. K. środka zaskarżenia (zażalenia z dnia 3 października 2022 r.), które wszczęło postępowanie odwoławcze. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest natomiast ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę temu organowi uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie (zażalenie). Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Odesłanie do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie zastępuje oceny, którą winien dokonać ponownie organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując zażalenie B. K. nie wywiązało się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a. nie jest bowiem zrealizowana, gdy organ pomija milczeniem twierdzenia strony lub nie odnosi się do kluczowych aspektów sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Na obecnym etapie postępowania w istocie nie jest jasne, jakie jest stanowisko organów w kwestii spełnienia w sprawie poszczególnych przesłanek wskazanych w art. 7 ust. 2a pkt 1-4 u.o.g.r.l. Jednocześnie wyjaśnić należy, że ustaleń w tym zakresie nie może dokonywać rozpoznający sprawę Sąd, gdyż sprawuje on jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rolą sądu administracyjnego nie jest "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za niego konkretnej sprawy objętej skargą. To obowiązkiem organu administracji publicznej (a nie sądu) jest jej rozpatrzenie i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt: II GSK 1544/10). Odnosząc się natomiast do kwestii spornej między stronami, tj. czy organ uzgadniający ma prawo badać także kwestię, czy wydanie warunków zabudowy na wniosek B. K. spowoduje zmianę przeznaczenia gruntów rolnych o klasach IIIb na działkach nr [...] i nr [...] na cele nierolnicze z uwagi na konieczność sprawowania funkcji dojazdu do części działki nr [...] objętej wnioskiem wskazać należy, że w tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w realiach rozpoznawanej sprawy zgadza się ze stanowiskiem organów rozstrzygających w sprawie. W istocie bowiem zauważenia wymaga, że choć wnioskodawca planuje posadowienie budynku na części działki nr [...], która stanowi grunty orne klasy IVa, to sam wskazał we wniosku, że dostęp do drogi publicznej zapewniony jest przez działkę nr [...]. Od strony tej części działki nr [...], która została oznaczona przez inwestora jako teren inwestycyjny, nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej jak w sprawie, w której zapadł powoływany w skardze wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po [...]. Na kanwie tamtej sprawy tut. Sąd wyraźnie wskazał, że "to właśnie wyznaczone liniami rozgraniczającymi użytki klasy IVa - stanowiące teren inwestycyjny - mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nadto, grunty podlegające ochronie klasy IIIa znajdują się w tylnej części działki nr [...], zostały wyłączone poza teren inwestycji, zatem na chronionych gruntach rolnych nie będzie projektowana zabudowa. Oznacza to, że gruntów rolnych klasy IIIa nie będzie także obejmować ewentualna pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej zabudowy." W rozpoznawanej sprawie dojazd do tej części działki, która została oznaczona liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (grunty RIVa) ma odbywać się poprzez służebność gruntową polegającą na prawie swobodnego dojścia i dojazdu do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] ustanowioną na działce nr [...] (fragment działki mogący służyć za dojazd do działki nr [...] to grunty orne klasy IIIb) oraz poprzez fragment działki nr [...] także oznaczony jako grunty orne klasy IIIb. W tej sytuacji nie można ignorować faktu, że dojście lub dojazd do planowanego budynku każdorazowo będzie wiązał się z wejściem lub wjazdem na grunty klasy IIIb. Nie ma możliwości, aby korzystanie z planowanego budynku nie wiązało się z przekształceniem spornych gruntów częściowo pod przejście i dojazd do budynku mieszkalnego. Tymczasem, jak słusznie wskazał organ I instancji w piśmie przekazującym zażalenie, zgodnie z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390), określającym zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, o których mowa w lp. 5 nie tylko zajęte pod budynki mieszkalne, ale także zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia (podkreślenia dokonane przez Sąd) przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne. Skoro grunty przeznaczone na dojazdy i przejścia do terenów zajętych pod budynki mieszkalne zalicza się do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych – terenów mieszkaniowych B (załącznik nr 1 ust. 1 lp. 13), to organy uzgadniające miały nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek uznania, że obszar służący za dojazd obejmujący grunty orne klasy IIIb podlega zmianie przeznaczenia. Jak słusznie przy tym wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ orzekający ma obowiązek badać, czy teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej. Aby w analizowanej sprawie dostęp ten był zapewniony, istnieje wymóg uzyskania zgody na przeznaczenie wskazanych gruntów ornych na cele nierolnicze, czyli na szlak komunikacyjny pomiędzy terenem zainwestowanym, a droga publiczną. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2022 r., nr [...], albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy nie tylko skontroluje decyzję organu I instancji, lecz ponownie rozpatrzy sprawę co do jej istoty, tj. dokona ustaleń i rozważań prawnych odnośnie zaistniałego stanu faktycznego i zapadłego rozstrzygnięcia, mając jednocześnie na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.