II SA/Po 581/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]INB), po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] marca 2019 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] w m. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję wydano w następujących okolicznościach. A. D. pismem z [...] listopada 2018 r. zwrócił się do PINB z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na ww. działkach na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] (znak: [...]) z [...] września 2018 r. z uwagi na uszkodzenie sieci drenarskiej. PINB w wyniku kontroli ustalił, że w trakcie prowadzenia tychże robót doszło do uszkodzenia rurociągu drenarskiego i podjęto działania w celu tymczasowego obejścia istniejącego drenażu. Zgłoszono to [...] Gospodarstwu Wodnemu Wody [...] Nadzór Wodny w [...] (Wody [...]), które następnie w piśmie z [...] grudnia 2018 r. stwierdziło, że działania polegające na zapewnieniu tymczasowego obejścia istniejącego drenażu nie ma wpływu na kształtowanie zasobów wodnych, jak i zapobiega ewentualnemu szkodliwemu oddziaływaniu na wody lub grunty przyległe, wobec czego nie ma podstaw do podjęcia działań w zakresie (...) legalizacji wykonanych urządzeń wodnych. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania przedmiotowych robót budowlanych. W wyniku zażalenia [...]INB postanowieniem z [...] lutego 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskutek tego PINB wszczął postępowanie, zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, a następnie ww. decyzją z [...] marca 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania ww. robót budowlanych. A. D. wnosząc odwołanie od tej decyzji zarzucił PINB naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego pomimo zaistnienia przesłanek do wstrzymania robót, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym rozważenia kwestii samowolnego wykonania robót budowlanych dotyczących urządzeń drenarskich oraz niezbadanie kwestii pozwolenia wodnoprawnego koniecznego do wykonania tych robót. [...]INB utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy przywołał treść art. 50 ust. 1 pkt 1-4 P.b. i stwierdził, że w sprawie nie ziściła się żadna z przesłanek wstrzymania robót budowlanych, bowiem przedmiotowe roboty były wykonywane na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę (z [...].09.2018 r.). Ponadto PINB w protokole kontroli z [...] listopada 2018 r. nie znalazł podstaw do uznania robót za prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ww. pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach. Organ II instancji wyjaśnił, że przez istotne odstępstwa należy rozumieć zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty należało uznać więc za nieuzasadnione. Po naruszeniu drenażu w trakcie wykonywanych robót budowlanych, Wody [...] podjęły stosowne działania wyjaśniające. Ustalenia PINB pozwoliły stwierdzić, że nie wystąpiły przesłanki do wstrzymania robót budowlanych. Organ odwoławczy nie podzielając zarzutu naruszenia przepisów K.p.a. wskazał, że kluczowe było przeprowadzenie czynności kontrolnych, co uczyniono, a także porównanie prowadzonych robót do warunków określonych w pozwoleniu na budowę, które było podstawą rozpoczęcia robót. Wydane [...] września 2018 r. pozwolenie na budowę nie odnosi się w żadnej części do kwestii sieci drenarskiej znajdującej się na działkach [...] i [...] w [...]. Zapis o zachowaniu ciągłości sieci drenarskiej w oparciu o przepisy odrębne w przypadku natrafienia w trakcie prowadzonych prac budowlanych na kolizję planowanej inwestycji z tą właśnie siecią, pochodzi z samego projektu budowlanego, co potwierdził R. B.. Wykonanie zaś tymczasowego obejścia nie ma nic wspólnego z robotami budowlanymi wykonywanymi na podstawie pozwolenia na budowę. Z akt wynika, że R. B. nie uchyla się od współpracy z Wodami [...] i podejmie stosowne działania w celu odtworzenia naruszonej sieci drenarskiej. [...]INB podkreślił przy tym, że we właściwości organów nadzoru budowlanego – zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. - leży kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a nie kwestia pozwolenia wodnoprawnego. A. D. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję [...]INB podniósł zarzuty tożsame do sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Jego zdaniem w niniejszej sprawie doszło do wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia oraz w sposób odbiegający od pozwolenia. Wyjaśnił, że zgodnie z zapisami pozwolenia na budowę: "w przypadku natrafienia w trakcie prowadzenia prac budowlanych na kolizję planowanej inwestycji z siecią drenarską należy zapewnić jej ciągłość w oparciu o przepisy odrębne". Bezspornie sieć drenarska została w trakcie robót uszkodzona. Inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia wodnoprawnego na jej odbudowę, czy naprawienie, zgodnie z Prawem wodnym. Samowolnie wykonał roboty drenarskie. Zważywszy, że nie można uzyskać pozwolenia wodnoprawnego na roboty już wykonane, konieczna jest legalizacja tych robót. Drenowanie stanowi urządzenie melioracji wodnych (art. 197 Prawa wodnego), a wykonanie takiego urządzenia wymaga – zgodnie z art. 389 pkt 6 Prawa wodnego – pozwolenia wodnoprawnego. Organem właściwym jest dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej Wód [...]. W niniejszej sprawie – zdaniem skarżącego – doszło więc do samowoli wodnoprawnej. Niewystarczające były zatem wspólne ustalenia PINB z Wodami [...], gdyż organy miały obowiązek wszcząć postępowanie w przedmiocie likwidacji samowoli. Nie wzięto też pod uwagę, że owe tymczasowe obejście zostało zabetonowane w ławie fundamentowej, a do jej demontażu konieczne będzie wyburzenie fundamentów budynku, co rodzi ryzyko wyburzenia całego budynku. Naprawienie więc odcinka uszkodzonej sieci drenarskiej powoduje już na obecnym etapie niezgodność z projektem budowlanym, gdyż projekt budowlany nie przewidywał urządzeń drenarskich przechodzących przez ławy fundamentowe. [...]INB w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako niezasadną należało oddalić. Przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym a organami jest zagadnienie, czy bezprzedmiotowe stało się postępowanie administracyjnego prowadzone przez PINB na podstawie art. 50 P.b. w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych polegających na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] w m. [...]. Organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że z uwagi na okoliczność, że nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1-4 P.b. postępowanie stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono je. A. D. twierdzi zaś, że fakt uszkodzenia sieci drenarskiej w trakcie prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] [...] września 2018 r. stanowi okoliczność powodującą konieczność wstrzymania tychże robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 P.b. Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z literalnego brzmienia art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. wynika wprost, że wstrzymania wymaga każdorazowo prowadzenie robót budowlanych, które pomimo, iż powinny być objęte pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, rozpoczęto bez uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. W niniejszej sprawie bez wątpienia z taką sytuacją organy orzekające nie miały do czynienia, co też wyjaśniły w uzasadnieniach rozstrzygnięć. R. B. – inwestor rozpoczął bowiem budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] w [...] na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r. nr [...] znak [...] (w aktach adm.). Nie mogło też dojść do prowadzenia robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b., skoro roboty prowadzono na podstawie pozwolenia na budowę. Pozostaje zatem rozstrzygnąć, czy organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że nie ziściła się któraś z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 P.b. W judykaturze przyjmuje się, że dla stwierdzenia wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. wystarczające jest ustalenie możliwości zaistnienia wymienionych zagrożeń. Chodzi więc nie o powstałe już zagrożenia, ale o takie sytuacje, które potencjalnie mogą wystąpić. Organ administracji nie musi także ustalić, że bezpieczeństwo ludzi lub mienia z pewnością zostaną naruszone, bądź, że z pewnością dojdzie do szkody w środowisku. Wystarczająca jest możliwości wystąpienia zagrożenia naruszeniem tych dóbr. W przypadku natomiast ustalenia, że takie istnieje, działanie organu nadzoru budowlanego ma charakter związany i powinno nastąpić niezwłocznie, w celu pilnego zabezpieczenia interesu publicznego przed możliwym zagrożeniem (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r. sygn. II OSK 1100/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie wymaga jednoznacznego ustalenia wystąpienia zagrożenia, uznając za wystarczające racjonalne wnioskowanie o samej możliwości jego wystąpienia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Rz 959/18, dostępny j.w.). Z kolei przesłanka prowadzenia postępowania naprawczego z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. nie ogranicza się jedynie do robót budowlanych prowadzonych w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, ale do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Będą to przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 lutego 2019 r., sygn. II SA/Po 956/18, dostępny j.w.). Trafnie wyjaśnił [...]INB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przez te istotne odstępstwa należy rozumieć zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Przechodząc do okoliczności sprawy stwierdzić należy, że aby móc ocenić, czy przedmiotowe roboty budowlane nie były wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, albo ewentualnie czy roboty te nie odbiegają w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach należało zbadać, jakie działania spowodowały interwencję skarżącego. Jak stwierdzono, w trakcie prowadzonych robót budowlanych przy budowie przedmiotowych czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] w [...] doszło do uszkodzenia na tym terenie drenażu (rurociągu drenarskiego) wykonanego z kształtek ceramicznych (notatka służbowa pracownika Nadzór Wodnego w [...] Wód [...] z [...].11.2018 r. i protokół kontroli z [...].11.2018 r.). Ustalono jednocześnie, że ów drenaż został zabezpieczony tymczasowym obejściem (zobrazowano zdjęciami). W wyniku zniszczenia drenażu nie stwierdzono żadnych szkód ani zalania sąsiednich terenów. W piśmie z [...] grudnia 2018 r. Wody [...] wyjaśniły skarżącemu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu w zakresie systemu melioracji i sieci drenarskich ustala zachowanie ciągłości istniejącego systemu i dopuszcza przebudowę systemu, w tym w szczególności przebudowę polegającą na lokalizacji sieci na terenach dróg wewnętrznych lub na innych terenach albo poprzez zapewnienie rozwiązań zastępczych. Wskazano przy tym, że projekt budowlany w części dotyczącej infrastruktury zagospodarowania terenu posiada zapis, zgodnie z którym w przypadku natrafienia w trakcie prowadzenia prac budowlanych na kolizję planowanej inwestycji z siecią drenarską należy zapewnić jej ciągłość w oparciu o przepisy odrębne. Podkreślono przy tym, że drenaż, który został uszkodzony podczas prowadzonych robót budowlanych nie widnieje w żadnej ewidencji urządzeń melioracji wodnych, jak i nie jest naniesiony na mapy będące w posiadaniu Wód [...]. Dodano, że na chwilę obecną wykonano obejście tymczasowe sieci drenarskiej zapobiegające powstaniu ewentualnych szkód, a właściciela działki zobowiązano do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wykonania urządzenia wodnego (odbudowy drenażu poprzez wykonanie obejścia). W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego trafnie zdaniem Sądu uznały, że nie było podstaw do wstrzymania robót budowlanych przy budowie zespołu 4 budynków mieszkalnych. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych, a stwierdzone naruszenia z zakresu Prawa wodnego Wody [...] nakazały załatwić w odrębnym postępowaniu o pozwolenie wodnoprawne, przyjmując równocześnie, że dopuszczalne jest obejście (zmiana położenia) sieci drenażowej (pismo z [...].12.2018 r.). Takie działanie odpowiadają powołanemu przez Wody [...] zapisowi planu miejscowego dla tego terenu o dopuszczalności przebudowy systemu polegającej na zmianie lokalizacji sieci. Kwestia jednak uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – odbudowę drenażu przez wykonanie obejścia, inaczej przebudowy przez zmianę lokalizacji sieci drenarskiej nie oznacza, że koniecznym stało się wstrzymanie robót budowlanych. [...]INB wyjaśnił, że zapis o zachowaniu ciągłości drenarskiej w oparciu o przepisy odrębne w przypadku natrafienia w trakcie prowadzenia prac budowlanych na kolizję planowanej inwestycji z tą właśnie siecią, pochodzi z samego projektu budowlanego, co potwierdził sam inwestor. Zatem wykonanie tymczasowe obejścia sieci drenarskiej, jak i ewentualne późniejsze uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – odbudowę drenażu poprzez wykonanie obejścia, nie narusza postanowień pozwolenia na budowę i nie dało podstaw do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Podjęte działania i potencjalne postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia wodnoprawnego nie stoją na przeszkodzie dalszego prowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowej budowie, skoro dopuszczalna jest wedle Wód [...] zmiana lokalizacji sieci drenarskiej, tak, by nie ta nie kolidowała z realizowaną inwestycją. W ocenie Sądu nie można było uznać, że zastosowane tymczasowe połączenie celem połączenia końcówek uszkodzonego ciągu, aby zachować ciągłość systemu drenarskiego mieściło się w granicach prowadzonych robót budowlanych prowadzonych na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Działanie to stanowiło jedynie formę tymczasowego naprawienia nieujętego w projekcie budowlanym i nieprzewidzianego w pozwoleniu na budowę rurociągu drenarskiego. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że [...]INB wydając zaskarżoną decyzję w sposób wyczerpujący wyjaśnił okoliczności sprawy, ustalił rzetelnie stan faktyczny i prawny, ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów i prawidłowo stwierdził, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 P.b. stało się bezprzedmiotowe wobec braku podstaw do zastosowania którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Prawidłowo zastosowano więc art. 105 § 1 K.p.a. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł, jak w sentencji.