II SA/Po 581/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skarg P. K. na postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy wydania dokumentów z akt sprawy oddala skargi. Pismami z dnia [...] kwietnia 2020 r. P. K. (dalej również jako Skarżący) zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (dalej również jako PPIS) o sporządzenie i wydanie z akt sprawy postępowania [...] uwierzytelnionych odpisów wszystkich wytworzonych i zgromadzonych w teczce sprawy dokumentów począwszy od daty pierwszej podjętej czynności po otrzymaniu zwrotu akt wraz z decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej również jako "[...]PWIS"). W uzasadnieniu wniosków Skarżący wskazał, iż korzystając z prerogatywy strony postępowania administracyjnego opisanej w art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 - dalej jako: "K.p.a.") składa niniejszy wniosek motywowany ważnym interesem strony. Uzasadniając swój interes prawny Skarżący wskazał na intensyfikację rozwoju epidemii i wprowadzenie dodatkowych restrykcji, ograniczeń, nakazów i zakazów. Ponadto Skarżący zwrócił uwagę na zagrożenie zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Skarżący podniósł, iż skorzystanie z prawa wglądu w akta postępowania administracyjnego jest w opisanej sytuacji stanowczo niezasadne i wiązałoby się z koniecznością podróży do siedziby PPIS środkami publicznego transportu. Postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] i [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. odmówił Skarżącemu wydania uwierzytelnionych odpisów wszystkich wytworzonych i zgromadzonych w teczce sprawy dokumentów. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż kwestia wydania stronie uwierzytelnionych odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, normuje przepis art. 73 K.p.a., zgodnie z którym uwierzytelnione odpisy mogą być wydawane tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem strony, co w ocenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. nie miało miejsca, bowiem Skarżący nie tylko nie wykazał ważnego interesu leżącego po jego stronie, ale nie podjął nawet próby jego wykazania, czy chociażby uprawdopodobnienia tych okoliczności, co zdaniem organu I instancji i tak byłoby niewystarczające w realiach przedmiotowej sprawy i nie mogłoby stanowić podstawy do przychylenia się do wniosku strony. Zażalenia na powyższe postanowienia wniósł J. K. wskazując, iż ustawodawca nie precyzuje pojęcia "ważny interes strony" ale w jego ocenie zwrot ten odnosi się do przypadków, gdy strona nie może sama zapoznać się z aktami sprawy i samodzielnie sporządzić z nich notatek lub kopii. Skarżący wskazał, iż ważnym interesem strony może być sama konieczność posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych. Skarżący ponadto wskazał, iż NSA w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę I OPS [...], iż w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. W ocenie Skarżącego z powyższego należy wywnioskować, iż skoro strona ma uprawnienie oczekiwać od organu sporządzenia i wydania kserokopii z akt w trybie ogólnym, to tym bardziej jej postulat jest uprawniony, jeśli wykaże swój interes i tym samym wystąpi w trybie art. 73 § 2 K.p.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PPIS z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PPIS z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] W uzasadnieniach ww. postanowień [...]PWIS wskazał, iż zgodnie z treścią art. 73 § 2 K.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z zamieszczonego w art. 73 § 2 K.p.a. warunku, iż żądanie strony uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów musi być "uzasadnione" ważnym interesem strony, wynika nie tylko obowiązek przytoczenia okoliczności przemawiających za istnieniem ważnego interesu strony, ale także konieczność uwiarygodnienia (wykazania) wystąpienia tych okoliczności w danym przypadku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1748/16 z dnia 29 maja 2018 r.). Nie ulega wątpliwości, że podstawową kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie była wykładnia pojęcia "ważny interes strony", którego wykazanie stanowi zgodnie z art. 73 § 2 K.p.a. warunek konieczny uzyskania przez stronę uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. W ocenie organu P. K. nie tylko nie wykazał ważnego interesu leżącego po jego stronie, ale nie podjął nawet próby, jego wykazania, czy też uprawdopodobnienia tych okoliczności. Skargi na powyższe postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. K. wskazując, iż ważny interes strony odnosi się bowiem bez wątpienia do tych przypadków, gdy strona nie może sama skorzystać ze swojego uprawnienia i zapoznać się z aktami sprawy w siedzibie organu oraz samodzielnie sporządzić z nich odpowiednich notatek lub kopii. Pojęcie "ważnego interesu" wymaga zawsze indywidualizacji i skonkretyzowania w każdym wypadku przez organ, rozpoznający takie ujawnione przez stronę działanie postulujące skorzystanie z przypisanego jej (stronie) uprawnienia, powiązanego z władczym działaniem dyskrecjonalnym organu w zakresie aprobaty lub odmowy aprobaty oczekiwaniu ekspektatywy strony. W ocenie Skarżącego jego ważny interes został aż nazbyt wyczerpująco opisany i uzasadniony, zarówno w pierwotnym wniosku jak i środku odwoławczym od postanowienia organu I instancji. Organy administracyjne obu instancji całkiem zlekceważyły i nie odniosły się w swoich stanowiskach do kwestii ogłoszonego stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej. Oczywistym jest, że wprowadzenie najpierw stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii związanej z wirusem SARC-CoV-2, dalej nazywanego COVID-19, doprowadziło do powstania sytuacji swoistej niepewności i ograniczoności, związanej m.in. z możliwością zapewnienia podmiotom uprawnionym dostępu do akt sprawy administracyjnej oraz również realizacji innych uprawnień procesowych wynikających z treści K.p.a.. Organy administracyjne, (również organy obu instancji, występujące w niniejszej sprawie) zawieszały zarówno przed oraz szczególnie w okresie tzw. "trzeciej fali pandemii" obsługę bezpośrednią petentów w swoich siedzibach, nakazywały im oraz stronom toczących się postępowań komunikację z organem wyłącznie poprzez korespondencję elektroniczną i papierową oraz łączność telefoniczną. Skarżący podniósł, iż próbą zareagowania na powyższy stan było wprowadzenie przez ustawodawcę art. 15zzzzzn do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 poz. 1842 ze zm.). Skarżący podkreślił, iż żadne z możliwych rozwiązań np. przesłania kart akt sprawy jako skany drogą komunikacji elektronicznej nie zostało mu zaproponowane przez organ administracyjny oraz że powyższy przepis wprowadza literalnie możliwość po stronie organu, a nie obowiązek. W związku z tym uprawnione jest stwierdzenie, że w przypadku zażądania przez stronę dostępu do akt sprawy w sposób tradycyjny w siedzibie organu lub wydania (wysłania papierowych) uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, organ powinien jej to umożliwić. Przy czym, nie jest zabronione, aby organ zwrócił się do strony z propozycją o zastosowanie w konkretnych okolicznościach faktycznych regulacji z art. 15zzzzzn pkt 2 ustawy o COVID-19 i zaproponował alternatywnie wysłanie skanów na adres poczty mailowej stronie. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, iż w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 15zzzzzn pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 poz. 1842 ze zm.). Skarga na postanowienie [...]PWIS [...] czerwca 2021 r., nr [...] została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po [...]. Skarga na postanowienie [...]PWIS [...] czerwca 2021 r., nr [...] została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Skarżący zwrócił się o połączenie obu spraw. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił połączyć sprawę II SA/Po [...] ze sprawą II SA/Po [...] w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] września 2021 r. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skarg w niniejszej sprawie są postanowienia [...]PWIS o utrzymaniu w mocy postanowień PPIS o odmowie wydania Skarżącemu uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy. Podstawę materialnoprawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 73 K.p.a. zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Jak wskazuje natomiast art. 74 K.p.a., przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (§ 1). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 2). Wobec powyższego podkreślić należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje zatem dwa odrębne uprawnienia w zakresie dostępu strony do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Pierwsze uprawnienie, wyrażone w art. 73 § 1 K.p.a., obejmuje zaznajomienie się strony z aktami sprawy oraz utrwalenie zawartych tam dokumentów na własne potrzeby - co stosownie do treści tego przepisu nie wymaga spełnienia przez stronę żadnych dodatkowych wymogów. Organ administracji nie może - co do zasady - ograniczać stronie takiego dostępu do akt sprawy (zob. jednak art. 73 § 1a, czy art. 74 K.p.a.). Drugie uprawnienie, uregulowane w art. 73 § 2 K.p.a., odnosi się do szczególnej formy dostępu do akt sprawy, sprowadzającej się do uzyskania przez stronę uwierzytelnienia dokumentu znajdującego się w tychże aktach, co wymaga już jednak wykazania przez stronę ważnego interesu, który uzasadnia tego rodzaju dostęp do akt. Podstawową formą, nieograniczoną w istocie koniecznością spełnienia przez stronę dodatkowych wymogów, pozostaje wobec tego wgląd do akt sprawy i pozyskanie z nich nieuwierzytelnionych kopii lub odpisów, natomiast ich uwierzytelnienie albo wydanie przez organ już uwierzytelnionych odpisów nabiera w tym względzie charakteru wyjątkowego, jako że realizacja ostatnio wspomnianego uprawnienia uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem. Pojęcie "ważnego interesu strony", o którym stanowi art. 73 § 2 K.p.a., nie zostało w ustawie zdefiniowane, wobec czego rozpatrując zgłoszone na podstawie tego przepisu żądanie, organ administracji w każdym zindywidualizowanym przypadku powinien dokonać własnej oceny, czy w danej sprawie taki ważny interes zaistniał. W niniejszej sprawie Skarżący składając wniosek o udostępnienie akt wyraźnie- odwołując się do art. 73 § 2 K.p.a. - wskazał, iż domaga się wydania "uwierzytelnionych odpisów". Powyższe Skarżący potwierdził w zażaleniach na postanowienia organu I instancji. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż Skarżący w zażaleniach odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt I OPS [...], w której stwierdzono, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na potrzebę zapewnienia jednolitego rozumienia przepisu art. 73 § 1 K.p.a., po to, by zagwarantować właściwą ochronę stron postępowania administracyjnego wnoszących o sporządzenie przez organ kopii (kserokopii), bez uwierzytelnienia, a więc poza trybem przewidzianym w art. 73 § 2 K.p.a. Sądy orzekające w tym kierunku wywiodły z treści art. 73 § 1 K.p.a., że prawo strony w zakresie dostępu do akt należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko jako prawo wglądu do akt i osobistego sporządzenia notatek, odpisów oraz kopii, ale także jako uprawnienie uzyskania kserokopii z akt sprawy, wykonanych przez organ administracji za zwrotem związanych z tym kosztów. Skarżący pomimo, iż znał treść powyższej uchwały, na co wskazuje treść zażalenia, w środku odwoławczym jednoznacznie wskazał, że "tym samym nie ulega wątpliwości, że strona w niniejszym postępowaniu postanowiła skorzystać z prawa o jakim stanowi w art. 73 § 2 kpa. Z tej perspektywy podstawowe znaczenie odgrywa zatem interpretacja pojęcia "ważny interes strony", użytego w powołanym przepisie.". Wobec powyższego w sprawie nie ulega wątpliwości, że Skarżący swoje żądanie oparł na art. 73 § 2 K.p.a. i organ nie miał podstaw aby tak wyraźne żądanie taktować w inny sposób. Odnosząc się natomiast do kwestii interesu prawnego należy wskazać, iż Skarżący de facto wskazał na dwie okoliczności. Jedna to chęć posiadania dokumentów, a druga to stan epidemii, w okresie której, jak wskazał Skarżący, dostęp do organów jest utrudniony oraz istnieje ryzyko zarażenia. Odnosząc się do pierwszej kwestii wskazać należy, iż uzasadnianie istnienia ważnego interesu strony tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu wykorzystania ich w innych postępowaniach prawnych, jest niewystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt II OSK [...] wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że sama chęć posiadania przez stronę dokumentów w postaci ich uwierzytelnionych odpisów z ewentualna perspektywą ich wykorzystania w przyszłości nie uzasadnia wystąpienia ważnego interesu strony. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na względzie, iż o istotnym zawężeniu możliwości korzystania przez stronę z prawa do żądania wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy z uwagi na konieczność wykazania "ważnego interesu" Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę w powołanej wyżej uchwale z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt I OPS [...]. Sąd ten wskazał, że zamierzony zabieg ustawodawcy polegający na limitowaniu dostępu do korzystania ze wskazanego prawa świadczący o wyjątkowym charakterze wydawania uwierzytelnionych odpisów z akt, wymagający wykazania nie jakiegokolwiek, lecz "ważnego" interesu strony. Organ rozpatrując takie żądanie, dokonuje wszak własnej oceny, czy ze względu na okoliczności prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał faktycznie "ważny interes", w rozumieniu art. 73 § 2 K.p.a. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż ustawodawca dosyć znacznie zawęził możność korzystania z tego uprawnienia przez użycie kwantyfikatora "ważnego" w odniesieniu do interesu strony. Powyższy zamysł ustawodawcy świadczący o wyjątkowym charakterze wydawania uwierzytelnionych odpisów z akt, wymagający wykazania nie jakiegokolwiek, lecz "ważnego" interesu strony. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, iż już sama chęć posiadania uwierzytelnionych dokumentów jest wystarczająca do uznania, że skarżący posiada ważny interes prawny. Odnosząc się natomiast do kwestii ograniczeń związany z wprowadzeniem na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 wskazać należy, iż odpowiedzią na ograniczenia wprowadzane w tym okresie jest przywołany w skardze art. 15zzzzzn pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 poz. 1842 z późniejszymi zmianami). Zgodnie z tym przepisem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może zapewnić stronie udostępnienie akt sprawy lub poszczególnych dokumentów stanowiących akta sprawy również za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną na adres wskazany w rejestrze danych kontaktowych, o którym mowa w art. 20j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne lub inny adres elektroniczny wskazany przez stronę. Należy jednak pamiętać, iż regulacja ta jest odpowiedzią na wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. uprawnienie strony do wglądu w akta sprawy, a nie na prawo strony do uzyskania uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Z tych też względów, mając na uwadze jednoznaczne i stanowcze oświadczenie Skarżącego o chęci uzyskania uwierzytelnionych odpisów, przepis ten, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż Skarżący nie wykazał ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy po wydaniu przez [...]PWIS decyzji kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargi oddalił. Na marginesie Sąd zaznacza, iż powyższe orzeczenie nie stoi na przeszkodzie aby Skarżący korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. wystąpił do organu o sporządzenie kopii akt i przesłanie ich Skarżącemu, za zwrotem związanych z tym kosztów. Ewentualnie Skarżący może zwrócić się do organu na podstawie art. 15zzzzzn pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych o udostępnienie mu akt sprawy za pomocą środków komunikacji elektronicznej.