II SA/Po 583/15

Dnia 23 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni "A" z siedzibą w R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] maja 2015 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany użytku gruntowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], Starosta K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 7d i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: "P.g.k.") po rozpatrzeniu wniosku Gminnej Spółdzielni "A" S. z siedzibą w R. (dalej: "Spółdzielnia" lub "skarżąca"), odmówił zmiany użytku gruntowego na działce nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie S. gm. S. z gruntów rolnych zabudowanych klasy [...] o pow. [...] ha na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp) o pow. [...] ha. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że Spółdzielnia wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. wystąpiła do Starosty K. o zmianę użytku gruntowego na działce nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie S. Do wniosku załączono wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki i mapy, z których wynika, że przedmiotowa działka stanowi inne tereny zabudowane (Bi). Ze zgromadzonego w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego materiału wynika, że Gmina S. nie posiada opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest działka nr [...]. Natomiast teren jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Przedmiotowy teren nie został wyłączony z produkcji rolniczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: "u.o.g.r.l."). Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa działka, oznaczona jako grunty rolne zabudowane klasy [...] o powierzchni [...] ha w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi grunty orne klasy [...]. Jeśli właściciel działki nr [...] zamierza rozpocząć inne niż rolne użytkowanie gruntu koniecznym jest wyłączenie ww. gruntów z produkcji rolniczej. Spółdzielnie nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu. W odwołaniu Spółdzielnia podniosła między innymi, że Starosta K. kwestionuje fakt istnienia zabudowy przed rokiem 1971 r. Otóż zdaniem Spółdzielni, przedmiotowa działka była zabudowana budynkiem mieszkalnym, na dowód czego załączono do odwołania zdjęcia nieruchomości i stwierdzono, że zabudowa nie była związana z żadnym gospodarstwem rolnym. Odwołująca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Starosty K. zawartym w zaskarżonej decyzji, stwierdzającym, że zabudowa na działce nr [...] nie powstała przed 1971 r. czyli przed wejściem w życie przepisów u.o.g.r.l. Ponadto Spółdzielnia wniosła o rozstrzygnięcie sprawy w trybie przepisów u.o.g.r.l. i wprowadzenia właściwego oznaczenia użytków na działce nr [...] jakie powinny być ujawnione po wejściu w życie w dniu 1 stycznia 1972 r. u.o.g.r.l., bowiem wówczas winna nastąpić zmiana oznaczenia z B [...] na B. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 7b P.g.k., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy obowiązującego prawa i na ich podstawie stwierdził, że procedurę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ujęto w określone ramy prawne. Nie może być ona dokonywana przez dowolne podmioty, czy w oparciu o dowolne dokumenty. Powyższe oznacza, że skuteczne uprawnienie do zgłoszenia zmiany w ewidencji gruntów ma właściciel nieruchomości po przedłożeniu udokumentowanych dowodów zmian. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu rozpatrując odwołanie od decyzji, w świetle dokonanych ustaleń stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny materiału dowodowego i odmówił zmiany użytku gruntowego na działce nr [...]. Grunty rolne klasy III podlegają szczególnej ochronie na podstawie przepisów u.o.g.r.l. Stosownie do zapisów art. 11 tej ustawy, przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Dotyczy to zwłaszcza gruntów o wyższych klasach bonitacyjnych, jak w analizowanym przypadku. W niniejszej sprawie przedmiotowa działka była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia, jednakże teren ten nie był wyłączony z produkcji rolnej w rozumieniu przepisów u.o.g.r.l. Podmiot zgłaszającym zmiany w ewidencji obowiązany był dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian, mimo wezwania nie przedłożył jednak prawidłowo sporządzonej dokumentacji, tj. decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. W świetle powyższego z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie przedłożył sporządzonej prawidłowo dokumentacji, do którego był zobowiązany, Starosta K. nie mógł wprowadzić wnioskowanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Spółdzielnia, nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na tej podstawie skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi Spółdzielnia podniosła, że wszystkie załączone przez nią dokumenty świadczą o fakcie, że w chwili wejścia w życie przepisów pierwszej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 października 1971 r. działka nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego oraz była zabudowana. Potwierdza to także treść aktu notarialnego w części, w której zawiera opis nieruchomości. Dodatkowo załączono do akt postępowania zdjęcia przedmiotowej nieruchomości. Zeznania świadków również ten fakt potwierdzają. Ponadto zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków traktującym o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych wykazanych w ewidencji gruntów działkę oznaczono symbolem "Bp", ponieważ w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S., który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. działka znajdowała się na terenach projektowanego mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczalną lokalizacja usług wbudowanych uznając, że działka zabudowana została przed 1971 r. i nigdy nie była związana z gospodarstwem rolnym. Wobec tego wyłączona była spod działania ustawy o ochronie gruntów rolnych. Zdaniem skarżącej, wpis do ewidencji gruntów na dzień jej tworzenia miał charakter deklaratoryjny tym samym właściciel w każdym czasie ma możliwość złożenia wniosku o jego skorygowanie. Organ prowadzący ewidencję w tym wypadku nie otrzymał wniosku o zmianę istniejącego stanu rzeczy lecz jedynie wniosek o dokonanie poprawnego wpisu, który już na dzień tworzenia ewidencji gruntów nie był wpisem poprawnym. Ponadto, zdaniem skarżącej, fakt, że obecnie działka została uporządkowana i został na niej urządzony kwietnik, aby teren nie porastał chwastami, nie przesądza o fakcie, że są to grunty rolne. Właściciel nie dokonał ani też nie ma zamiaru zacząć używać tego gruntu na cele rolnicze. Zaznacza się, że jest to centrum wsi, gdzie nie ma i nie było upraw. Tym samym błędnie organ pierwszej instancji i w ślad za nim drugiej instancji uznały, że zamiarem wnioskodawcy była zmiana charakteru gruntów. Wniosek miał na celu sprostowanie błędnego wpisu. W odpowiedzi na powyższą skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto, organ odwoławczy wniósł o obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej w dniu 23 września 2015 r. stawiła się skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, a także pełnomocnik organu. Pełnomocnik skarżącej doprecyzował pierwotny jej wniosek w ten sposób, że w części dotyczącej uchylenia zapisu odnoszącego się do klasy gruntów oznaczonych [...] chodzi o usunięcie tego zapisu w trybie sprostowania pierwotnej omyłki przy zakładaniu ewidencji gruntu. Nie jest to natomiast wniosek o zmianę przeznaczenia gruntu. Ponadto pełnomocnik skarżącej podniósł, że podtrzymuje skargę. Z kolei pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę i podkreślił, że w tym postępowaniu nie było wniosku o sprostowanie zapisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2015 r., [...], w której organ pierwszej instancji odmówił skarżącej zmiany użytku gruntowego na działce nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie S. gm. S. z gruntów rolnych zabudowanych klasy [...] o pow. [...] ha na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp) opow. [...] ha. Organy orzekające w sprawie poddanej sądowej kontroli odmawiając wprowadzenia zmian w ewidencji stwierdziły, że skuteczne uprawnienie do zgłoszenia zmiany w ewidencji gruntów ma właściciel nieruchomości po przedłożeniu udokumentowanych dowodów zmian, których to dowodów nie przedstawiła Spółdzielnia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.; aktualnie Dz. U. z 2015 r., poz. 909), a także rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 9 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 542; dalej: "rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków"). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2a P.g.k., do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy w szczególności organizowanie i finansowanie prac geodezyjnych i kartograficznych, w tym rejestracja stanów prawnych i faktycznych nieruchomości. W świetle art. 7d P.g.k. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów, należy do zadań starosty. Podobnie, rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, reguluje w § 44 pkt 2, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Natomiast zgodnie z § 46 ust. 1 cyt. rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych. W sprawie poddanej sądowej kontroli zastosowanie znajdzie także § 45. ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który stanowi, że: aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Za zmiany udokumentowane należy uznać w tym kontekście przede wszystkim: prawomocne orzeczenia sądów, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne; opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych; dokumentację architektoniczno-budowlaną gromadzoną i przechowywaną przez organy administracji publicznej; ewidencję publiczną prowadzoną na podstawie innych przepisów (§ 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1775/14 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków została ujęta w określone ramy prawne i nie może być dokonywana przez dowolne podmioty, czy w oparciu o dowolne dokumenty. Oznacza to, że skuteczne uprawnienie do zgłoszenia zmiany w ewidencji gruntów ma właściciel nieruchomości po przedłożeniu udokumentowanych dowodów zmian. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Dlatego też przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie poddanej sądowej kontroli, ponieważ mamy w niej do czynienia z gruntami rolnymi klasy [...]. Skoro zatem wnioskodawca, pomimo wezwania przez organ, nie przedłożył prawidłowo sporządzonej dokumentacji, tj. decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej – to należy przyjąć, że organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły Spółdzielni zmiany użytku gruntowego na działce nr [...]. Należy bowiem podkreślić, że to na podmiocie zgłaszającym zmiany w ewidencji ciąży obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Odnośnie do zarzutu skarżącego, że w chwili wejścia w życie przepisów pierwszej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 października 1971 r. działka nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego oraz była zabudowana należy zauważyć, iż oględziny przeprowadzone na działce nr [...] potwierdziły, że obecnie na tej działce nie ma jakichkolwiek zabudowań. Słusznie zatem organ odwoławczy podniósł, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter wyłącznie rejestrowy, inaczej techniczno-deklaratoryjny. W postępowaniu ewidencyjnym nie tworzy się zmian, ale rejestruje zmiany jedynie aktualne, nie historyczne. Zapisy w ewidencji mogą być zmienione tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stanu prawnego danego gruntu. Nie można natomiast zmienić zapisu w ewidencji w oparciu o dokumenty sporządzone wcześniej, tzn. przed wprowadzeniem do ewidencji kwestionowanych zapisów (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1137/14 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym miejscu należy zauważyć, że argumenty podniesione przez pełnomocnika skarżącej podczas rozprawy także nie zasługują na uwzględnienie. Pełnomocnik skarżącej doprecyzował podczas rozprawy pierwotny wniosek Spółdzielni w ten sposób, że w części dotyczącej uchylenia zapisu odnoszącego się do klasy gruntów oznaczonych [...] chodzi o usunięcie tego zapisu w trybie sprostowania pierwotnej omyłki przy zakładaniu ewidencji gruntu (nie jest to natomiast wniosek o zmianę przeznaczenia gruntu). Takie argumenty nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ są spóźnione. Pierwotny wniosek skarżącej został sformułowany w sposób jasny, a następnie został przez organy rozpoznany w sposób prawidłowy, zgodnie z pierwotną wolą wnioskodawcy. Zmiana żądania na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie może zatem prowadzić do uchylenia prawidłowo wydanych w sprawie – zgodnych z pierwotnie zakreślonym żądaniem strony – decyzji. Reasumując, wniosek skarżącej Spółdzielni, z uwagi na nieprzedłożenie stosownej dokumentacji, do której wzywał organ, został rozpatrzony przez organy w sposób do tego uprawniony, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zatem nie można wskazywać w sprawie na naruszenie norm prawa materialnego, czy też procesowego. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji innych wad, które prowadziłyby do konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień w zakresie rozważenia oraz oceny przez organ odwoławczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także co do poprawności uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeciwnie, jak to już wyżej wskazano, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu w należyty sposób rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wyniki tych ustaleń i analiz organ odwoławczy przedstawił w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, zredagowanych w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Odnosząc się z kolei do wniosku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu o obciążenie skarżącego kosztami postępowania zauważyć należy, że żądanie to stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. zasadą, iż to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją natomiast jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji – i to niezależnie od wyniku sprawy.