II SA/Po 586/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2012 r. sprawy ze skargi J. M. i M. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2012 r. [...], którym uznano za niezasadne zarzuty J. M. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 17 lutego 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zawiadomił J. M. i M. M. o wszczęciu wobec nich postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję garażu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, usytuowanego na działce nr [...], zlokalizowanej w P. przy ul. S., będącej własnością zobowiązanych. Do pisma został załączony tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] 2012 r. wystawiony w dwóch egzemplarzach na J. M. i M. M. (k. 53-55 akt administracyjnych). Powyższe dokumenty zostały wysłane w dwóch odrębnych przesyłkach J. M. oraz M. M. i zostały doręczone osobiście do rąk M. M. dnia 24 lutego 2012 r., co poświadczyła ona własnoręcznym podpisem (dowody doręczenia zostały wszyte w aktach wraz z pismem z dnia 17 lutego 2012 r.). Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. J. M. złożył zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powołując się na art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm. - dalej: u.p.e.a.) (omyłkowo skarżący powołał "art. 59 pkt 1") wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił, że egzekucja może być wszczęta, jeżeli istnieje obowiązek. Obiekt, który był zlokalizowany w P. przy ul. S., co do którego decyzją nr [...] orzeczono nakaz rozbiórki został rozebrany w lipcu 2010 r., a zatem, w zakresie w jakim wybudowano go z naruszeniem prawa, już nie istnieje. Skarżący podkreślił następnie, że Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był zainteresowany informacją o rozbiórce, ponieważ w wydanej decyzji nie zastrzegł wymogu powiadomienia o wykonaniu obowiązku. J. M. wskazał jednak, że takie powiadomienie złożono. Następnie w miejscu dotychczasowego, rozebranego obiektu zrealizowano nowy, częściowo z tych samych elementów, z podobnym wykończeniem zewnętrznym - zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w Starostwie Powiatowym w G.. Nowy obiekt różni się, co potwierdziła kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonana w dniu 3 sierpnia 2011 r., a więc jest innym obiektem. W konkluzji J. M. zaznaczył, iż rozbiórka legalnie powstałego obiektu wiąże się z naruszeniem prawa, niebezpieczeństwem powstania bezprawnej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast za błędne ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu egzekucyjnym nie powinni ponosić konsekwencji zobowiązani (k. 56 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a., nie uznał zarzutu wniesionego w oparciu o art. 59 § 1 pkt 1 ustawy (omyłkowo wskazano "art. 59 pkt 1") stwierdzając, że jest on niedopuszczalny i oparty na nieprawdzie. Wyjaśnił, że organ po przeprowadzeniu kontroli w dniu 3 sierpnia 2011 r. ustalił fakty poparte dokumentacją fotograficzną i przeprowadził stosowną analizę, której wyniki zawarł w notatce służbowej spisanej w dniu 18 stycznia 2012 roku. Organ analizując całość materiału, a w szczególności zapisy protokołów nr [...] z 27 czerwca 2007 r., protokołu z dnia 16 października 2009 r. oraz protokołu nr [...]z dnia 3 sierpnia 2011 r. wykonał dokumentację fotograficzną - porównawczą, która w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza, że obiekt opisywany w protokołach jest jednym i tym samym obiektem, który podlega rozbiórce zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] 2009 r. Wskazując na powyższe organ uznał, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. W zażaleniu J. M. podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był zainteresowany informacją o rozbiórce, ponieważ w decyzji nie zastrzegł wymogu niezwłocznego powiadomienia o wykonaniu obowiązku. Pomimo to powiadomiono organ, lecz nie wywołało to skutku. Skarżący wyjaśnił następnie, że w miejscu rozebranego obiektu zmontowano dwa nowe z tych samych elementów, z podobnym wykończeniem zewnętrznym zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w Starostwie Powiatowym w G.. Potwierdziła to kontrola w dniu 3 sierpnia 2011 r. W protokóle nigdzie nie napisano, że jest to ten sam obiekt, który podlegał rozbiórce, a więc jest obiektem innym niż objęty tytułem wykonawczym. Nowe obiekty od poprzedniego różnią się wymiarami, stary obiekt posiadał wymiary 4,30 x 8,50 m, a nowy obiekt w postaci wiaty ma wymiary 5,35 x 4,35 i przylegające ogrodzenie o wymiarach 3,30 x 4,35 m. Skarżący zaprzeczył też, że dokumentacja fotograficzna wykonana przez organ utrwala pogląd, że obiekt budowlany jest tym samym obiektem opisywanym w protokołach. Po pierwsze zaznaczył, że nie miał dostępu to przywołanej notatki służbowej, co narusza art. 10 K.p.a. Co więcej, jest to tylko wizualizacja obiektu, a pomiędzy obydwoma fotografiami widać różnicę. Skarżący zarzucił też organowi, że wbrew obowiązkom wynikającym z art. 6 i 8 K.p.a. prowadził postępowanie dowodowe na podstawie notatek, podczas gdy czynności służbowe powinny znajdować odzwierciedlenie w protokołach (art. 67 K.p.a.). Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał J. M. do przedłożenia dowodów, będących w jego posiadaniu i poświadczających podnoszone twierdzenia. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 2 maja 2012 r. poinformował, że art. 50 § 1 K.p.a. nie daje podstaw do wezwania w celu przedłożenia dowodów. Pozwala na wezwanie do udziału w czynnościach i złożenia wyjaśnień, co uczynił. Na dowody swoich twierdzeń powołał natomiast protokół nr [...] z dnia 3 sierpnia 2011 r. oraz akta sprawy Prokuratora Rejonowego w G. nr [...] stwierdzające brak danych uzasadniających popełnienie przestępstwa. Utrzymując postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz w związku z art. 18 u.p.e.a. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że spośród zarzutów wymienionych w katalogu art. 33 u.p.e.a. J. M. podniósł, że objęty obowiązkiem rozbiórki obiekt został rozebrany, a w jego miejsce został posadowiony nowy obiekt, zgodnie ze zgłoszeniem wniesionym do Starosty G.. Merytoryczna ocena zarzutu zgłoszonego przez J. M. musi zatem wiązać się z ustaleniem czy rzeczywiście obowiązek nie istnieje. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ jest obowiązany odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeśli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku. Dlatego wezwano zobowiązanego do przedłożenia dowodów, jednak ten z tego prawa nie skorzystał. Także organ pierwszej instancji w celu ustalenia prawidłowości twierdzeń J. M. w dniu 3 sierpnia 2011 r. przeprowadził czynności kontrolne, które wykazały, iż obiekt nadal istnieje. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza materiału dowodowego wskazuje, iż postępowanie toczy się wobec tego samego obiektu, wobec którego został wydany nakaz rozbiórki. Inwestorzy wykonali jedynie rozbiórkę fragmentu dachu, aby wprowadzić organy nadzoru w błąd poprzez twierdzenie, iż jest to nowy, zgłoszony uprzednio obiekt. Organ zauważył też, że inwestorzy dokonali zgłoszenia wiaty, a obiekt nie spełnia wymogów określających wiatę. W skardze J. M. i M. M. zarzucili naruszenie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), art. 6, 7, 8, 10, 67, 72, 75, 77, 80, 83 K.p.a., art. 26 pkt 1 u.p.e.a. i jednocześnie wnieśli o uchylenie postanowień obu instancji. Wyjaśnili, że dnia 16 czerwca 2011 r. otrzymali, bez wcześniejszej kontroli, upomnienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., iż nie wykonali nałożonego decyzją obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego. Następnie przedstawili przebieg postępowania zaznaczając, że w postanowieniu o uznaniu zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego za niezasadne organ stwierdził, iż na podstawie utrwalonych poglądów przeprowadził stosowną analizę, a wyniki jej zawarł w notatce służbowej spisanej dnia 18 stycznia 2012 r. Tymczasem skarżący nie mieli do niej dostępu. Ich zdaniem sporządzenie tej notatki służbowej należało traktować jako preparowanie dowodów niezgodnie z art. 67 K.p.a. Skarżący zarzucili, że postawą analizy zawartej w notatce służbowej była dokumentacja fotograficzna porównawcza, której im nie okazano. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest całkowicie bezzasadna. W kontrolowanej sprawie J. M. pismem z dnia 27 lutego 2012 r. złożył zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które wszczęto w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] 2012 r., stwierdzający obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję garażu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, usytuowanego na działce nr [...], zlokalizowanej w P. przy ul. S.. W zarzucie tym podniósł, iż w 2010 r. wykonał nałożony na niego obowiązek. Zarzut skarżącego należało zatem zakwalifikować zgodnie z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., jako zarzut dotyczący wykonania zobowiązania w całości. Aby środek prawny oparty o wyżej wymieniony przepis mógł okazać się skuteczny w tej sprawie konieczne jest ustalenie, że obiekt budowlany objęty obowiązkiem rozbiórki znajdujący się na działce nr [...] w P. został rozebrany. W ocenie Sądu, na podstawie materiału dowodowego bez żadnych wątpliwości wynika, że obowiązek stwierdzony w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] 2012 r. nie został wykonany. Okoliczności te można ustalić na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który wbrew bezpodstawnym twierdzeniom skarżących wcale nie został "spreparowany". Na karcie 34 akt administracyjnych znajduje się protokół z dnia 16 października 2009 r., który sporządzony został w obecności J. M. i został przez niego własnoręcznie podpisany. W protokole tym obiekt został opisany, a w ostatnim punkcie stwierdzono, że wykonano w toku kontroli dokumentację zdjęciową w ilości 3 sztuk fotografii (k. 34 verte akt administracyjnych I instancji). Ponowna kontrola nieruchomości miała miejsce dnia 3 sierpnia 2011 r. i również została przeprowadzona w obecności J. M.. Także podczas tej kontroli - co zostało jednoznacznie w niej odnotowane - wykonano dokumentację zdjęciową w ilości 8 sztuk. W protokole zawarto też stwierdzenie, iż "zewnętrzne gabaryty obiektu odpowiadają gabarytom określonym w protokole kontroli nr [...] z dnia 27 czerwca 2007 r.". Na ostatniej karcie protokół został osobiście podpisany przez skarżącego (zob. karty oznaczone nr 50 akt administracyjnych I instancji). Notatka służbowa z dnia 18 stycznia 2012 r., wbrew zarzutom skarżących, nie stanowi natomiast nowego dowodu, ale jest urzędowym stwierdzeniem, że trzech podpisanych na niej inspektorów nadzoru budowlanego przeprowadziło porównanie dwóch par fotografii wykonanych z tej samej perspektywy odpowiednio w dniach 16 października 2009 r. oraz 3 sierpnia 2011 r. W ocenie Sądu treść obydwu protokołów z dnia 16 października 2009 r. oraz z dnia 3 sierpnia 2011 r. uzupełnionych o sporządzoną w obecności J. M. dokumentację fotograficzną prowadzi do nie budzącego żadnych wątpliwości wniosku, że obiekt kontrolowany w 2009 r. nie został rozebrany. Nie można mieć także zastrzeżeń do organu, który dokonał rzetelnej analizy dokumentacji fotograficznej, zidentyfikował jakie elementy obiektu przebudowano, a czynności dowodowe odpowiednio utrwalił w aktach administracyjnych (zob. karty oznaczone nr 51 akt administracyjnych I instancji). Mając na względzie powyższe zarzuty powołane przez skarżącego dotyczące naruszenia szeregu przepisów z zakresu postępowania dowodowego nie są zasadne. Postępowanie było bowiem prowadzone na podstawie prawa (art. 6 K.p.a.), prawidłowo przeprowadzono czynności w celu wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), nie naruszając przy tym zaufania skarżących do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.) ani nie pozbawiając ich prawa uczestnictwa w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranego materiału (skarżący brał udział w przeprowadzeniu obydwu kontroli z 2009 r. i z 2011 r.) (art. 10 K.p.a.). Nietrafny okazał się też zarzut naruszenia art. 67 K.p.a., który nakazuje sporządzenie protokołu z każdej czynności postępowania. Jak wskazano wyżej, z przeprowadzanych kontroli obiektu objętego obowiązkiem rozbiórki sporządzono protokoły, natomiast czynności odnotowane w notatce służbowej z dnia 18 stycznia 2012 r. odzwierciedlały jedynie czynność porównania przez trzech inspektorów prawidłowo wykonanych fotografii z 2009 i 2011 r. Notatka została zatem prawidłowo sporządzona i potwierdzała czynność mieszczącą się w zakresie art. 72 K.p.a. (zgodnie z tym przepisem czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności). Jedyna uwaga, jaką można skierować pod adresem organu pierwszej instancji odnosić się może jedynie do zawartego w uzasadnieniu postanowienia mylącego stwierdzenia, że: "analizując całość materiału, a w szczególności zapisy protokołów (...) wykonał dokumentację fotograficzną - porównawczą", co mogło sugerować, iż dopiero 18 stycznia 2012 r. zrobiono zdjęcia obiektu. Przebieg postępowania utrwalony w aktach sprawy rozwiewa jednak wszelkie wątpliwości, że "wykonanie dokumentacji fotograficznej - porównawczej" sprowadzało się po prostu do wyłącznie do technicznego zestawienia (obok siebie) zdjęć spornego obiektu zrobionych w obecności J. M. podczas kontroli w 2009 i 2011 r. Nie można się też zgodzić ze skarżącymi jakoby organy naruszyły art. 75, 77 i 80 K.p.a., bowiem prawidłowo ustaliły stan faktyczny i uczyniły to na podstawie dopuszczalnych dowodów. Z kolei powołany w skardze zarzut naruszenia art. 83 K.p.a., określającego przesłanki odmowy zeznań, jest zupełnie niezrozumiały. W ocenie Sądu ta regulacja nie ma związku z okolicznościami tej sprawy. Nie można się też zgodzić z zarzutem naruszenia 26 § 1 u.p.e.a. (skarżący omyłkowo powołali "art. 26 pkt 1"). Zgodnie z tym przepisem organ wszczyna egzekucję na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W kontrolowanej sprawie wystawiono na nazwisko skarżących tytuł wykonawczy według prawidłowego wzoru TYT-3 stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Tytuł ten został doręczony skarżącym przy pierwszej czynności postępowania. Skarżący podnieśli też zarzut naruszenia art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 2016; Sąd wyjaśnia na marginesie, iż obecny tekst tej ustawy został ogłoszony w nowszym tekście jednolitym opublikowanym w Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Zgodnie z powołanym wyżej przepisem "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Przepis ten nie ma zastosowania w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym. Organ nie ogranicza bowiem w żadem sposób prawa do zabudowy nieruchomości skarżących, a jedynie zmierza do wykonania obowiązku rozbiórki nielegalnie zrealizowanego obiektu. Należy też uzupełniająco zwrócić uwagę skarżącym, że w sytuacji, w której to oni byli zobowiązani do realizacji obowiązku będącego skutkiem z ich działań naruszających Prawo budowlane, to od nich przede wszystkim należało oczekiwać dbałości o ochronę własnego interesu. Jakkolwiek postępowanie administracyjne, w tym także egzekucyjne, nakłada obowiązki ustalenia stanu faktycznego przede wszystkim na organy, to jednak nie oznacza to, iż organy obowiązane są do poszukiwania dowodów na korzyść stron sprzecznych z innymi dowodami, jeżeli strony te nie wykazują żadnej aktywności w tym kierunku za wyjątkiem stawiania niczym nie popartych tez. Sąd pragnie też zauważyć, że skarżący J. M. został wezwany do przedłożenia dowodów na poparcie swojego stanowiska, a pomimo to ich nie przedstawił. Mając to wszystko na względzie Sąd doszedł do przekonania, że zarówno postanowienie o uznaniu za niezasadny zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, jak i postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie naruszają prawa, stąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.