II SA/Po 589/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. B.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; oddala skargę II SA/Po 589/17 Uzasadnienie Prezydent miasta P. decyzja z dnia [...].06.2016r. na podstawie art. 59 ust. 1-2a oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 778) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku pani M. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych; przewidzianych do realizacji na trenie działki nr [...], arkusz 24, obręb K.; położonej w P. przy ul. T. 16; odmówił ustalenia warunków zabudowy W uzasadnieniu podano, że wnioskowana nieruchomość składa się z dwóch części: przyległego do ulicy T. wąskiego pasa terenu tzw. "sięgacza" o szerokości ok. 3 m i długości ok. 70 m oraz znajdującej się za nim z głównej części działki o wymiarach ok. 24x147 m (w głębi terenu). Działka o powierzchni 4006 m2 powstała w wyniku wtórnego podziału nieruchomości stanowiącej dawniej gospodarstwo rolne. Inwestorka przewidziała budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w odległości od ok. 75 do ok. 190 m od ul. T.. Powierzchnia zabudowy każdego z planowanych budynków miała wynieść 100 m2. Przewidziano dwukondygnacyjne obiekty z dachami płaskimi, przy szerokości elewacji frontowych ok. 12 m i wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych ok. 7 m. Na załączniku graficznym przestawiono proponowany podział nieruchomości na odrębne działki dla każdego z budynków mieszkalnych o powierzchni od ok. 500 do ok. 750 m2. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosiłby około 13% całego terenu objętego wnioskiem. Organ podał, że dwukrotnie odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy na wskazaną inwestycje, które to decyzje zostały uchylone przez SKO w P. do ponownego rozpoznania. Obecnie sprawa rozpoznawana jest po raz trzeci. Inwestorka przedłożyła aktualną mapę zasadniczą i przeprowadzono wizje w terenie w oparciu o którą zgodnie z rozporządzeniem z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt. 1-5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.) dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Ustalono, że teren objęty wnioskiem, leży na obszarze na którym nie ma żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie w oparciu o przepisy Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778) - zwanej dalej upzp. Zgodnie z art. 61 ust 1 ww. ustawy, wydanie żądanej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pięciu niżej podanych punktach: co najmniej jedna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące/projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; dla zmiany przeznaczenia terenu na którym ma być realizowana inwestycja nie jest wymagana zgoda na zmianę gruntów rolnych/leśnych na cele nierolnicze/nieleśne; wydana decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez organ administracji publicznej czy warunki przewidziane w ww. przepisie art. 61 pkt 1-5 zostały dla planowanej inwestycji faktycznie spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zwanej dalej analizą lub analizą urbanistyczną. Wytyczne do przeprowadzenia analizy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) - zwanego dalej rozporządzeniem. Wyniki analizy stanowią stosowny załącznik nr 2 (w formie tekstowej) i 3 (w formie graficznej) do niniejszej decyzji. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 72 m od granic działki objętej wnioskiem zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jest to odległość, równa trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanej działki (w tym przypadku jest to całkowita szerokość działki) 3x24 m. Zabudowa objęta takim promieniem jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Wyznaczony w ten sposób obszar obejmuje zespół zabudowy, tworzący pewną urbanistyczną całość, który umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy. Faktycznymi granicami dla tego obszaru jest układ komunikacyjny tzn. trasa szybkiego ruchu ul. B. K., ul. T., ul. O. i autostrada A2. Uznano, że zwiększenie obszaru analizowanego, ze względu na niewielką intensywność zabudowy (zdecydowana większość terenu jest niezabudowana), nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. Pozostawiono zatem promień obszaru analizowanego, wyznaczając granice tego obszaru jak wyżej. W tak wyznaczonym obszarze znajdują się działki zlokalizowane przy ulicach: T. nr [...] i [...] oraz S. [...]. W odróżnieniu od poprzednich analiz, gdzie wyznaczono minimalny promień obszaru analizowanego - 50 m, obecnie jako front działki przyjęto całą jej szerokość 24 m a nie wąziutki pasek stykający się z ul. T.. Obszar analizowany wyznaczono więc w promieniu 72 m co jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Należy również nadmienić, iż sugerowane w uzasadnieniu SKO szersze spojrzenie na całość terenów w tym rejonie np. wzdłuż ul. T. nie wnosi do przedmiotowej sprawy nowych argumentów dla zmiany rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Przywoływanie przykładu wydania warunków zabudowy dla 4 budynków przy ul. T. vis-a-vis zespołu szkół (jest to w odległości ponad 650 m od wnioskowanej działki i kontynuacja zabudowy mieszkalnej w dawnej wsi K.) jest zupełnie nietrafione tak samo jak przykład z ulicy P. przy skrzyżowaniu z ul. D.. Obie te lokalizacje są dość odległe i trudno je uznać za tzw. dobre sąsiedztwo, jest to bardziej próba szukania sąsiedztwa. W promieniu kilku kilometrów od dowolnego punktu miasta zawsze można znaleźć "jakąś" zabudowę. W miarę rozszerzania obszaru analizowanego na terenie miasta P. zawsze będzie można znaleźć każdy typ zabudowy. Powyższe może prowadzić do absurdalnych rozstrzygnięć. Innymi słowy przyjmując taki tok rozumowania wszędzie w P. można by wydać pozytywne decyzje o warunkach zabudowy na wszystko. Przytoczona przez kolegium zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w zachodniej części ul. T. (naprzeciw szkoły) istnieje w terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Krzesiny - rejon ulicy T. - część B" w P.. Nadmienić należy, że ww. zabudowa rozdzielona jest od terenu objętego przedmiotowym wnioskiem: pasem o szerokości 50 m przeznaczonym pod drogę zbiorczą (z uwzględnieniem zieleni izolacyjnej); pasem o szerokość ok. 400 m dla którego ustalono przeznaczenie pod zabudowę usługową; krajową drogą ekspresową S11 (ul. B. K.) - ok. 60 m w liniach rozgraniczających. Do tego należałoby dodać węzeł drogowy ul. T. z drogą serwisową równoległą do drogi ekspresowej. Należy zauważyć, że każda z ww. przesłanek - rozpatrywana oddzielnie - stanowi, niezaprzeczalnie barierę dla dobrego sąsiedztwa dla terenu objętego przedmiotowym wnioskiem. W niniejszej sprawie te bariery wystąpiły łącznie. Analogicznie sytuacja wygląda z "dobrym sąsiedztwem" terenu położonego u zbiegu ulic P. i D.. W linii prostej jest to ok. 1,5 km przy czym pomiędzy terenami znajduje się transeuropejska trasa komunikacyjna - autostrada A2. Dodatkowo należy zauważyć, że ul. [...] nie stanowi jednego ciągu komunikacyjnego i została "przerwana" przez autostradę A2. Połączenie terenów przy ul. [...]/D. z terenem działki nr [...] może się odbywać (najkrócej) ciągiem ulic: T. - O. - C. - P.. Jest to ok. 2,5 km po drogach publicznych. Organ I instancji uważa, że te tereny można nazwać "bardzo odległym sąsiedztwem". Prezydent Miasta P. stwierdza, że o ile w orzecznictwie nie doprecyzowuje się nadmiernie szczegółowo, jakie szczegółowe przesłanki trzeba brać pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, o tyle wielokrotnie powtarza się, że argumentem na rzecz rozszerzenia obszaru analizowanego nie może być wyłącznie dopuszczalność jakiejś inwestycji. Czyli jeżeli w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego wynika, że określona inwestycja nie może zostać w formie decyzji o warunkach zabudowy zaakceptowana, to chęć wydania pozytywnej decyzji nie może stanowić jedynego argumentu rozszerzenia tego obszaru. Podsumowując tę część uzasadnienia należy zauważyć, że wnioskowana działka zlokalizowana jest w odległości kilkudziesięciu metrów od ruchliwej i uciążliwej trasy szybkiego ruchu - drogi ekspresowej S11 (ul. B. K.) na terenie, gdzie zabudowa mieszkalna jednorodzinna jest bardzo nieliczna i pochodzi głównie z lat dość odległych, kiedy to główną drogą była ulica O.. Jest to typowy przykład miejskiej zabudowy ekstensywnej. Dzisiaj cały ten kwartał ograniczony ulicami: O., T., B. K. i autostradą A2, ze względu na znaczną uciążliwość tych dróg został w nowo uchwalonym Studium przeznaczony pod zabudowę usługową [co jest zresztą zrozumiałe i powszechnie stosowane w świecie, że tzw. tereny przy autostradowe i w sąsiedztwie węzłów komunikacyjnych są wyłączane z zabudowy mieszkaniowej ze względu na swoją uciążliwość (hałas, zanieczyszczenie powietrza) ale również dogodność dla zabudowy usługowo-handlowej czy wytwórczej]. Rozpatrywany wniosek (praktycznie po raz trzeci po dwóch decyzjach odmownych) opiewa na zespół 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna intensywna) i pod kątem takiej zabudowy organ I instancji wykonał analizę urbanistyczną. Zgodnie z zapisem pkt 1 z art. 61 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznaje się go za spełniony, jeśli co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający określić cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w wyznaczonym obszarze jak również poza nim (w całym kwartale ograniczonym ww. układem komunikacyjnym) nie ma działki zagospodarowanej intensywną zabudową mieszkaniową jednorodzinną (kilkoma budynkami jednorodzinnymi tworzącymi pewien zespół zabudowy). Przeważają tereny niezabudowane (tereny rolne lub nieużytki, ok. 80% powierzchni) nieliczne budynki mieszkalne zlokalizowane są generalnie przy drogach (ul. O., T. i S.). Występuje tutaj również zabudowa o charakterze usługowym (warsztat ciesielski, dom Świadków Jehowy a dalej drukarnia czy hurtownia). Dalej organ I instancji odniósł się do kwestii ochrony prawa własności, która w ocenie organu nie ma również dominującej roli. W tym miejscu należy przypomnieć, iż decyzję o warunkach zabudowy może otrzymać każdy, a nie tylko właściciel działki czy terenu. Ponadto w przypadku właściciela terenu jego prawo do dysponowania nim jest częściowo ograniczone i to również w zakresie sposobu jego zagospodarowania czy zabudowy. Takie ograniczenia wynikają np. z ustaleń planu miejscowego a niekiedy i przepisów odrębnych np. przepisów przeciwpożarowych, ochrony środowiska, ustawy o drogach itp. Wynika to również z faktu, iż taki czy inny sposób zabudowy czy zagospodarowania działki rodzi trwałe i często znaczące oddziaływanie na działki sąsiednie a często determinuje też sposób ich zabudowy. W tym przypadku mamy do czynienia z terenem, który dla zabudowy jednorodzinnej nie jest przyjazny ani preferowany (tym bardziej iż nie chodzi o jeden "domek" lecz zespół pięciu budynków) co stworzy precedens dla podobnej zabudowy w przyszłości. Zatem dla planowanej inwestycji nie można ustalić warunków zabudowy, gdyż inwestycja jest niezgodna z zapisami zawartymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Inwestycja nie stanowi kontynuacji linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz nie nawiązuje do sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich. Teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy S.. Szczegółową obsługę komunikacyjną określił ZDM pismem z [...].08.2014 r. znak [...] Na podstawie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej [...] sp. z o.o. oraz umowy o zasadach realizacji i korzystania z sieci wodociągowej zawartej pomiędzy wnioskodawczynią a [...] SA - należy uznać, iż istniejące bądź projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę gruntów rolnych/leśnych na cele nierolnicze/nieleśne. Działka nr [...] stanowi użytki rolne. Zgodnie z art. 10a Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 909, ze zm.), grunty rolne położone w granicach administracyjnych miast nie podlegają ograniczeniom w przeznaczaniu ich na cele nierolnicze. Odwołanie od powyższej decyzji z wnioskiem o jej uchylenie złożyła przez swojego fachowego pełnomocnika M. B. zarzucając w szczególności naruszenie art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa własności nieruchomości. Decyzją z dnia [...].03.2017 r. SKO w P. na podstawie art. 138 §1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przytaczając w uzasadnieniu istotne ustalenia stanu faktycznego za organem pierwszej instancji wskazano, że organ pierwszej instancji przeprowadził w tej sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie kształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz gospodarczo- społeczne i będzie odpowiadać wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem wobec tego muszą w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu występujących w obszarze analizowanym. Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Organ pierwszej instancji wskazał, iż w obszarze analizowanym znajduje się znaczna część niezabudowanych nieruchomości, w obszarze znajdują się jednak nieruchomości położone przy ulicy T. [...], które stanowiły odniesienie dla rozstrzygnięcia wniosku inwestorki. Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza wykazała, iż nieruchomości przy ulicy T. [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zabudowa uzupełniona jest zabudową gospodarczą, na działce przy ulicy T. [...] występuje zabudowa usługowa - Sala Królestwa Świadków Jehowy, na działce przy ulicy T. [...] znajduje się maszt telefonii komórkowej, piętrowy budynek jednorodzinny i warsztat ciesielski, na tyłach działki [...] znajduje się wytwórnia pustaków. Na działce przy ulicy T. [...] znajduje się budynek gospodarczy (powstały częściowo w ramach samowoli budowlanej), zaś przy ulicy T. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ wskazał, iż średni wskaźnik zabudowy wynosi 13% (9%-19%), średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 15metrów. Organ pierwszej instancji wskazał, iż w badanym obszarze brak jest wyraźnie ukształtowanej linii zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; do gzymsu wysokość od 3,5m do 7m, budynki mają od 1 do 2 kondygnacji nadziemnych, dachy płaskie i strome. Teren w sąsiedztwie planowanej inwestycji jest w większości niezabudowany, zlokalizowany przy ruchliwym węźle drogowym (trasa szybkiego ruchu Krzywoustego - T.), dalej ograniczony ulicą O. i autostradą A2. Ze względu na ustalone istniejące parametry w obszarze analizowanym, organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż dla planowanej inwestycji nie jest możliwe określenie linii zabudowy, inwestycja przekracza także średni procent zabudowy bowiem ten określony jest w wysokości 13% natomiast inwestor planuje zabudowę nieruchomości w 25% (zgodnie z wnioskiem nie przekroczy 30%). W ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja nie nawiązuje ponadto do sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich bowiem te w znacznej mierze nie są zabudowane lub znajduje się na nich zabudowa z połowy ubiegłego wieku i wcześniejsza, inwestor natomiast ma zamiar zagospodarować działkę nr [...] intensywną zabudową mieszkalną jednorodzinną. W związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie analizy urbanistycznej organ pierwszej instancji uznał, iż nie ma możliwości zastosowania zwiększonego parametru dotyczącego intensywności zabudowy. Kolegium w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten popiera zważywszy na okoliczność, iż w całym badanym kwartale ograniczonym wykazanym układem komunikacyjnym, nie ma nieruchomości zagospodarowanej kilkoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, tworzącymi pewien zespół zabudowy. W wyniku ewentualnego wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powstałby nowy układ urbanistyczny z intensywną zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wykazał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Na powyższą decyzje skargę do Sądu za pośrednictwem fachowego pełnomocnika wniosła M. B. Skarżonej decyzji zarzucono, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art, 6 ustawy z dnia 2,7 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U z 2016 r,, poz. 778 j.t.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz U Z20ir., poz. 121 j.t.; dalej: k.c.) w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa własności nieruchomości na drodze wyłączenia możliwości jej zabudowy zgodnej z wnioskiem, a tym samym pozbawienie właściciela nieruchomości uprawnień właścicielskich, gdy tymczasem nie było ku temu żadnych ustawowych przesłanek; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iżby w sprawie istniała przesłanka niwecząca możliwość ustalenia warunków zabudowy, gdy tymczasem sąsiednia zabudowa spełniała wszelkie kryteria ku temu, by orzec zgodnie z wnioskiem strony; 2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 77 § 1 k.p.a.) w zw, z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy polegający w szczególności na oparciu orzeczenia o stan rzeczy rozbieżny, a wręcz miejscami sprzeczny ze stanem rzeczywistym w postaci sposobu zagospodarowania i zabudowy sąsiedztwa nieruchomości objętej wnioskiem, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem doszło do pominięcia okoliczności przemawiających za ustaleniem warunków zabudowy , art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, która jako wadliwa podlegała uchyleniu, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem skutkowało usankcjonowaniem stanu niezgodności z prawem, gdy tymczasem obowiązkiem organu drugiej instancji było usunięcie owego stanu. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi autor skargi odwołała się do wyroku z dnia 16 października zoo7 r., II OSK 1401/06, LEX nr 394807, NSA – w którym odnosząc się do wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – Sąd podkreślił, że należy wzięć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w art. 1 u.p.z.p,, a nie ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania W niniejszej sprawie nadmierna ingerencja w sferę uprawnień skarżącej polega na braku nie tylko proporcjonalności w działaniach organów, ale na braku jakichkolwiek podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Gdyby bowiem skarżąca zażyczyła sobie wykonanie inwestycji sprzecznej z istniejącym ładem (który w sprawie nie istnieje) albo sprzecznej z istniejącym charakterem zabudowy sąsiedniej (która w sprawie jest tak zróżnicowana, że trudno wyznaczyć normę), albo uciążliwą dla sąsiedztwa albo z innych powodów niedającą się zaakceptować punktu widzenia racjonalnych zasad kształtowania ładu przestrzennego, to faktycznie mogłaby być mowa o tym, że w wyniku ważenia interesu publicznego (i ewentualnie również prywatnego w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich) z prywatnym interesem skarżącej, temu pierwszemu należało przyznać prymat. Tymczasem jednak w niniejszej sprawie nie było nawet przesłanek do ważenia tych interesów, albowiem nie pozostają one wobec siebie w opozycji. Realizacja inwestycji nie jest sprzeczna z istniejącym ładem ani nie stanowi odstępstwa budowlanego w okolicy, ani też nie jest uciążliwa dla nieruchomości sąsiednich, a zatem odmowa stanowi decyzję arbitralną i wykraczającą dalece poza sferę władztwa planistycznego, które gmina powinna dzierżyć rozważnie i odpowiedzialnie. W ocenie skarżącej skoro w okolicy istnieje zabudowa jednorodzinna, to nie ma podstaw by od skarżącej wymagać, aby jej inwestycja wpisywała się w funkcję usługową. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje zabudowa jednorodzinna, to należy w oparciu o nią dokonywać ustaleń, a nie wskazywać, że w tym obszarze istnieje ponadto zabudowa usługowa, z którą to z kolei inwestycja nie jest zgodna. Wśród kryteriów ujętych w omawianym przepisie nie ma mowy o arbitralnym uznaniu organu, który to z niewiadomych przyczyn preferuje pewne funkcje. Mowa jest jedynie o istnieniu zabudowy, którą charakteryzuje podobieństwo do inwestycji, w oparciu o które można analizować parametry inwestycji. Zdaniem skarżącej z faktu, że w sąsiedztwie istnieje zabudowa jednorodzinna wynika spełnienie przesłanki z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. Gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja, o której mowa w art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p., to brak sprzeczności rozumiany jako możliwość harmonijnego pogodzenia istniejącego stanu rzeczy z zamierzeniem inwestycyjnym. To dzięki takiemu rozumieniu tego pojęcia, organy planistyczne mogą świadomie kształtować ład przestrzenny tworząc zabudowę w sposób zorganizowany, estetyczny, funkcjonalny i przyjazny dla mieszkańców. Rozumienie kontynuacji jako nakazu identyczności pokazuje jedynie na niezrozumienie własnych zadań i obowiązków przez organy planistyczne, co jest zjawiskiem samym w sobie budzącym duże zastrzeżenia i niepokój. Faktem jest, że charakter zabudowy jednorodzinnej przeznaczonej do wykonania w ramach inwestycji stanowi pewne novum w najbliższej okolicy. Ale nie przełamuje żadnych standardów ani ogólnych reguł, które można z trudem zaobserwować na podstawie istniejącego zagospodarowania okolicy. Natomiast już w odniesieniu do dalszego sąsiedztwa (przy czym ciągle mówimy o okolicy dostępnej w zasięgu wzroku z nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję), w ogóle nie może być mowy o wprowadzaniu nowej jakości. Przy ul. T. [...] znajduje się identyczna zabudowa (a fakt że została ona zrealizowana w oparciu o plan nie ma nic do rzeczy). Podobnie rzecz ma się w wypadku inwestycji przy ul. [...] i D.. Odnosząc się do kwestii uciążliwości arterii komunikacyjnej wskazano, że stanowi to wyjście poza obszar rozważań wyznaczonych przepisem art. 61 § 1 ust. 1-5 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentacje . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Podstawą materialno prawną wydanej decyzji są przepisy ustawy z 27.03.2003 r. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne ( Dz. U z 2017 poz.1073 ) w powiązaniu z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U z 2003.164.1588 ) Należy także przypomnieć, że odmowna decyzja ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji została wydana po raz trzeci przez organ pierwszej instancji i to po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu , w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy znajdują prawidłowe odzwierciedlenie w części tekstowej wyników analizy jak i w części graficznej stanowiących integralną części decyzji organu pierwszej instancji. Nie ma żadnych przesłanek aby zakwestionować ustaleń analizy, że planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy wzdłuż żadnej z ulic ( T. , S. czy B. K.), a w obszarze analizowanym brak jest ukształtowanej linii zabudowy. W ocenie Sądu brak racjonalnych przesłanek dopuszczenia wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy dla projektowanego zespołu budynków ponieważ w całym obszarze analizowanym taka forma zabudowy nie występuje. Dalej wykazano, że planowana inwestycja nie kontynuuje średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy występującego w analizowanym terenie, który wynosi zaledwie 13% i wynika z absolutnie innej zabudowy niż planowana. Dalej wykazano i udokumentowano, że planowana inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu występującego w obszarze analizowanym .Z części graficznej zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika, że zarówno w obszarze analizowanym, ale również poza nim w obszarze ograniczonym układem komunikacyjnym zdecydowanie dominują tereny niezabudowane ( rolne, częściowe nieużytki), które stanowią około 80% terenu. .Powodem takiego stanu rzeczy są uwarunkowania historyczne tzn. rolniczy rodowód tego terenu, jak i wyraźne podzielenie terenu przez nowy układ komunikacyjny związany z pobudowaniem autostrady i drogi szybkiego ruchu. Odnośnie zarzutu sformułowanego w pkt.1 skargi to w ocenie Sądu nie zasługuje on również na uwzględnienie. Zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określający zasadę wolności zabudowy w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Nie jest trafny. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Natomiast art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, Tak samo zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do własności należało uznać za chybiony ze względu na fakt, że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest uzasadniona w niniejszej sprawie przepisami prawa i stanem istniejącej zabudowy. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, a co znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjny, że prawo zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. Planowanie przestrzenne, w tym oczekiwania różnych podmiotów w tym względzie, zazwyczaj prowadzą do powstania konfliktu różnych wartości i interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego czy też różnych interesów indywidualnych (wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1073/15, LEX nr 2239436, wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2163/15, Lex nr 2293411). W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazały organy należało wziąć pod uwagę interes społeczny związany z zachowaniem ładu przestrzennego. Realizacja wnioskowanej inwestycji zaburzyłaby bowiem układ urbanistyczny, tworzący uporządkowaną całość, poprzez brak kontynuacji dotychczasowej funkcji związanej z rozproszoną ekstensywną zabudową stanowiącą pozostałość z poprzedniego wieku, kiedy to ulica O. była ulicą główną. Dzisiaj natomiast ten kwartał wygląda całkowicie inaczej z racji pobudowania autostrady A2 i trasy szybkiego ruchu ulica B. krzywoustego. Najlepiej zaszłe zmiany w analizowanym obszarze obrazuje nowo uchwalone Studium , które to ten teren przeznacza pod zabudowę usługową. Nie trafny jest więc zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy. Celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasady dobrego sąsiedztwa) jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. W ocenie sądu orzekającego decyzja organu w pełni spełnia te wymogi i w sposób jasny, czytelny i przekonywający wykazała, że planowana inwestycji pozostawałaby w jaskrawej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało stwierdzić, że podniesione i w tym zakresie zarzuty należało uznać za bezzasadne. Organy , wbrew twierdzeniom skarżącej, dokonały kontroli decyzji prawidłowo, zgodnie z obowiązującym prawem, nie pomijając rozpatrzenia istoty sprawy oraz szczegółowo uzasadniły decyzje i wszechstronnie ustaliły stan faktyczny, przez co spełniły wymagania z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania dowodowego doszło do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozważenia, w konsekwencji wydania prawidłowych rozstrzygnięć opartych na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Poprzez wyznaczenie obszaru podlegającego analizie zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno - urbanistyczna w sposób wyczerpujący przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Strona nie przedstawiła dowodów pozwalających podważyć ustalenia przedstawione w sporządzonej analizie. Z tej perspektywy nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy nie mogła być w niniejszej sprawie wydana z uwagi na doniosłe różnice między projektowaną zabudową i zabudową już istniejącą. Inwestor zamierza bowiem wybudować kompleks 5 budynków mieszkalnych – w układzie urbanistycznym typowym dla terenów miejskich lub podmiejskich – mimo że w obszarze analizowanym nie występuje podobny zespół architektoniczno-urbanistyczny. Istniejąca zabudowa jednorodzinna ma natomiast charakter rozproszony i nieintensywny, charakterystyczny dla terenów wiejskich. Konsekwentnie omawiane zamierzenie budowlane istotnie różni się pod względem sposobu zagospodarowania i nie stanowi jego kontynuacji. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a