II SA/Po 59/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] w P. z dnia 5 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Rektor Uniwersytetu [...] w P. (dalej: Rektor), postanowieniem z dnia 5 grudnia 2023 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1, art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 t.j. – dalej jako "K.p.a.") w zw. z § 12 i § 19 ust. 3 Regulaminu pobierania oraz warunków i trybu zwalniania z opłat za usługi edukacyjne na Uniwersytecie [...] w P. (załącznik nr [...] do zarządzenia nr [...] Rektora [...] z dnia 20 listopada 2020 r. w sprawie zasad pobierania oraz warunków i trybu zwalniania z opłat za usługi edukacyjne – dalej jako "Regulamin") oraz na podstawie § 55 ust. 2 Statutu Uniwersytetu [...] w P. (załącznik do obwieszczenia nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Uniwersytetu [...] z późn. zm. – dalej jako "Statut Uniwersytetu [...] ") i § 1 ust. 2 pkt 1 zarządzenia nr [...] Rektora [...] z dnia 1 września 2020 r. w sprawie zakresu obowiązków prorektorów (dalej jako "Zarządzenie"), postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia J. L. z obowiązku wniesienia opłaty za studia niestacjonarne [...] jednolite magisterskie na kierunku [...] w semestrze zimowym w roku akademickim 2023/2024, zainicjowanego wnioskiem J. L. z dnia 10 listopada 2023 r., ze względu na jego bezprzedmiotowość. Pismem z dnia 10 listopada 2023 r. J. L. (dalej: skarżący) złożył wniosek "o całkowite zwolnienie z opłaty studiów", wskazując, że występuje "w odpowiedzi na pismo z 31 października 2023 r., którym został wezwany do uiszczenia opłaty za naukę na ZSP Wydziału [...] [...] P. w roku akademickim 2022/2023 i 2023/24 za powtarzanie przedmiotów". Skarżący zwrócił się prośbą o całkowite zwolnienie z powyższych opłat, powołując się na względy słusznościowe, humanitarne, względy chorobowe (inwalidztwo II grupy i niepełnosprawność umiarkowanego stopnia) i złą sytuację socjalno-bytową (materialną). We wniosku skarżący wskazał, że jego stałym źródłem dochodu jest zasiłek pielęgnacyjny i stały zasiłek socjalny – w łącznej kwocie [...]zł, uzyskiwany z Ośrodka Pomocy Społecznej w O. . Skarżący wskazał również, że poza względami chorobowymi za zwolnieniem z opłat przemawia także okoliczność, że opiekuje się w ramach obowiązku alimentacyjnego 74-letnią matką, która także jest inwalidką II grupy i osoba niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, z którą wspólnie zamieszkuje. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 grudnia 2023 r. Rektor wskazał, iż zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu Rektor może w drodze decyzji zwolnić studenta z obowiązku wniesienia opłaty za powtarzanie zajęć (przedmiotów) na studiach stacjonarnych i niestacjonarnych z powodu niezadowalających wyników w nauce w części lub w całości, w przypadku udokumentowanej trudnej sytuacji materialnej studenta lub przyczyn losowych powodujących przejściową, trudną sytuację materialną. Stosownie do § 12 ust. 2 Regulaminu zwolnienia z opłat, o których mowa w § 12 ust. 1 mogą być przyznane wyłącznie na pisemny wniosek studenta, złożony nie później niż na 30 dni przed wyznaczonym terminem płatności opłaty za usługi edukacyjne o zwolnienie, z której student wnioskuje. Wniosek studenta może dotyczyć wyłącznie okresu jednego semestru. Złożenie powyższego wniosku nie zwalnia studenta z obowiązku uiszczenia wymagalnych opłat za usługi edukacyjne. Zgodnie z § 12 ust. 4 Regulaminu wniosek kierowany jest do Rektora po jego zaopiniowaniu przez Dziekana. Na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do § 55 ust. 2 Statutu Prorektor jest upoważniony do dokonywania czynności w imieniu rektora w zakresie ustalonym przez rektora, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Na podstawie § 1 ust. 2 pkt 1 Zarządzenia do zakresu obowiązków Prorektora do spraw studenckich i kształcenia należą studia stacjonarne i niestacjonarne (I, II stopnia oraz jednolite studia magisterskie). Rektor wskazał, iż z urzędu znanym jest mu fakt, że w roku akademickim 2022/2023 skarżący powtarzał zajęcia niezaliczone w roku poprzednim z powodu niezadowalających wyników w nauce, bez kontynuowania studiów na roku wyższym, jednakże w okresie wynikającym z organizacji roku akademickiego 2022/2023 nie zaliczył żadnych z powtarzanych zajęć, tym samym nie zaliczył powtarzanego roku. W związku z brakiem zaliczenia powtarzanego roku brak było podstaw do wpisania skarżącego na wyższy rok studiów w roku akademickim 2023/2024. Mając na względzie, że zgodnie z § 35 ust. 2 Regulaminu studiów Uniewrsytetu [...] zajęcia powtarzane nie mogą być powtarzane po raz drugi, brak było również podstaw do wpisania skarżącego na ten sam rok studiów w roku akademickim 2023/2024. Z uwagi na powyższe w semestrze zimowym w roku akademickim 2023/2024 skarżący nie jest zobowiązany do wniesienia opłaty za studia niestacjonarne [...] jednolite magisterskie na kierunku [...] (ani żadnych innych opłat związanych z ww. studiami). Z uwagi na brak zobowiązania do wniesienia opłat za studia niestacjonarne w semestrze zimowym roku akademickiego 2023/2024 złożony przez skarżącego wniosek o zwolnienie z obowiązku wniesienia opłat za studia niestacjonarne w roku akademickim 2023/2024 jest bezprzedmiotowy. Brak jest bowiem przedmiotu objętego wnioskiem, tj. zobowiązania do wniesienia opłat za studia niestacjonarne w semestrze zimowym roku akademickiego 2023/2024 (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/ Wa 27/08). Mając na względzie, że bezprzedmiotowość żądania jest widoczna na pierwszy rzut oka, wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne i skutkować musi wydaniem rozstrzygnięcia formalnego – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. J. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Pozaniu skargę na powyższe postanowienie. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, żądając uchylenia powyższego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności oraz ponownego rozpoznania sprawy. Skarżący podniósł, iż zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom prawa, gdyż narusza w sposób istotny przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wystąpiły też inne liczne naruszenia prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 K.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej także wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. Skarżący wskazał, iż oprócz naruszenia licznych przepisów KPA i innych ustaw władze Wydziału [...] i Uniewrsytet [...] P. dopuszczały się w przeszłości, jak i obecnie – naruszenia wobec skarżącego nieprzestrzegania praw studentów niepełnosprawnych, do których skarżący należy od 2000 r. Skarżący podniósł, iż przysługują mu określone gwarancje praw studentów niepełnosprawnych świetle obowiązujących obecnie przepisów prawa krajowego – polskiego jak również i międzynarodowego. Skarżący wskazał, iż kolejnym przykładem dokonywanych naruszeń obywatelskich i człowieka wobec niego przez Wydział [...] i władze Uniwersytetu [...] P. jest łamanie prawa skarżącego do nauki. Zdaniem skarżącego organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz inne wskazane reguły proceduralne, m.in. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a., zaś rozpoznawana sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] w P. wniósł o oddalenie jej w całości. Organ wskazał, iż istniała przeszkoda przedmiotowa do rozpatrzenia wniosku skarżącego jaką stanowił brak istnienia przedmiotu objętego wnioskiem, tj. brak po stronie skarżącego zobowiązania do wniesienia opłat za studia niestacjonarne w semestrze zimowym roku akademickiego 2023/2024. Przyczyny (prawne i faktyczne) wydania zaskarżonego postanowienia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. W związku z faktem, że podjęte rozstrzygniecie miało charakter formalny niedopuszczalne było prowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego co do zaistnienia przyczyn uzasadniających zwolnienie z opłat za powtarzanie przedmiotów. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie wskazuje się wprost, że "na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania". Tym samym przy wydawaniu zaskarżonego nie mogło dojść do naruszenia przepisów prawa materialnego, a także naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. a co za tym idzie zarzuty skargi w tym zakresie są oczywiście chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęte było postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] w P. z dnia 5 grudnia 2023 r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia J. L. z obowiązku wniesienia opłaty za studia niestacjonarne [...] jednolite magisterskie na kierunku [...] w semestrze zimowym w roku akademickim 2023/2024, zainicjowanego wnioskiem J. L. z dnia 10 listopada 2023 r., ze względu na jego bezprzedmiotowość. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775). Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi jednak, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z powyższych regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy żądanie wniesie osoba, która nie posiada zdolności do czynności prawnych, żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, żądanie jest bezprzedmiotowe, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw, brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym [zob. M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 61(a), P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 61(a)]. W kontekście niniejszej sprawy należy również przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku sygn. akt II OSK 1575/13, zgodnie z którym przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (akt administracyjny) byłby obarczony istotną wadą. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W szczególności do przyczyn tych należą okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) lub wznowienia postępowania (art. 145-145b K.p.a.). Z akt sprawy wynika, iż skarżący w roku akademickim 2022/2023 powtarzał przedmioty na studiach niestacjonarnych niezaliczone z powodu niezadowalających wyników w nauce bez kontynuowania studiów na roku wyższym (§ 34 ust. 1 pkt 2 Regulaminu studiów Uniwersytetu [...] ). Skarżący nie zaliczył powtarzanych przedmiotów i z tego względu nie został wpisany na listę studentów w roku akademickim 2023/2024 (§ 35 ust. 2 i 3 Regulaminu studiów Uniwersytetu [...] . W konsekwencji skarżący nie był zobowiązany do wniesienia w semestrze zimowym w roku akademickim 2023/2024 opłaty za studia niestacjonarne [...] jednolite magisterskie na kierunku [...], ani żadnych innych opłat związanych z wyżej wskazanymi studiami. W zaskarżonym postanowieniu Rektor stanął na stanowisku, że z uwagi na brak zobowiązania do wniesienia opłat za studia niestacjonarne w semestrze zimowym roku akademickiego 2023/2024 złożony przez skarżącego wniosek o zwolnienie z obowiązku wniesienia opłat za studia niestacjonarne w roku akademickim 2023/2024 jest bezprzedmiotowy. Brak jest bowiem przedmiotu objętego wnioskiem, tj. zobowiązania do wniesienia opłat za studia niestacjonarne w semestrze zimowym roku akademickiego 2023/2024. Sąd podziela stanowisko Rektora, wskazując, że w niniejszej sprawie nie tyle postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego stało się bezprzedmiotowe ile sam wniosek był bezprzedmiotowy – brak jest bowiem przedmiotu objętego wnioskiem, tj. zobowiązania do wniesienia opłat za studia niestacjonarne w semestrze zimowym roku akademickiego 2023/2024. Jak wskazuje się w literaturze, w sytuacji, w której złożony wniosek jest bezprzedmiotowy stanowi to przesłankę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania [zob. P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 61(a)]. Uwzględniając cele, jakie mają być osiągnięte w następstwie przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia z obowiązku wniesienia opłaty za studia, logicznym jest, że przed wszczęciem postępowania powinno najpierw istnieć zobowiązanie do wniesienia opłaty, od którego wnioskodawca ma być zwolniony (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2929/20). Wszczynanie postępowania w przedmiocie zwolnienia z obowiązku wniesienia opłaty w sytuacji, w której wiadomo, że powyższe zobowiązanie nie istnieje, byłoby zupełnie nieuzasadnione, gdyż mogłoby się tylko zakończyć albo decyzją obarczoną wadą nieważności albo decyzją umarzającą postępowanie. Działanie takie nie licowałoby z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą praworządności postępowania organów (art. 7 Konstytucji i art. 6 K.p.a.). Zarazem absorbowałoby siły i środki organu na podejmowanie czynności, które od początku nie mogą doprowadzić do zadowalającego stronę rezultatu, co świadczyłoby o nieliczeniu się z ekonomią postępowania (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13). Zatem twierdzenie skargi, że Rektor winien był wszcząć postępowanie zgodnie z wnioskiem skarżącego nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, natomiast argumentacja skargi pozostaje bez znaczenia dla wyniku niniejszej formalnie a nie merytorycznie zakończonej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.