II SA/Po 591/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2009r. sprawy ze skargi A. i R. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania i uchybienia terminu do jego wniesienia; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta zwrócił na rzecz E.F. i P.K. po ½ części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], obręb [...], działka nr [...]. Zwrot nieruchomości nastąpił w trybie art., 136 ust. 1, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, i 4 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Decyzję w dniu [...] stycznia 2008 r. doręczono pełnomocnikowi osób, na rzecz których decyzja została wydana, a w dniu [...] stycznia 2008 r. Zarządowi Dróg Miejskich w P.oraz Miastu P . W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od tej decyzji wniósł Prezydent Miasta oraz Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. W dniu [...] marca 2008 r. w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim skarżący A.P. i R.P. złożyli wniosek o uznanie ich za stronę postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu działki nr [...]. W treści wniosku podnieśli, że jako właściciele działki nr [...] zostali pozbawieni udziału w postępowaniu zwrotowym. Tego samego dnia oboje skarżący wnieśli również odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] r. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa), stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpoznając sprawę Wojewoda stwierdził, że wnioskodawcy uchybili terminowi do wniesienia odwołania, w związku z czym organ nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznana sprawy, ale miał obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa. Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił także, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości przy ul. [...]. Organ wskazał, że skarżący nie mogli zostać uznani za stronę postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...], bowiem nie posiadają żadnego tytułu do zwracanej nieruchomości, natomiast działka zainteresowanych ma dostęp do drogi publicznej. Organ wskazał na brak po stronie wnioskodawców interesu prawnego w sprawie dotyczącej zwrotu działki nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Prezydenta Miasta oraz Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. W przewidzianym ustawą terminie skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. wnieśli A.P. i R. P., żądając uchylenia postanowienia Wojewody . Skarżący podnieśli, iż rozstrzygnięcie to jest nieprawidłowe, bowiem Wojewoda rozpatrywał sprawę mając nieprawdziwe dane dotyczące działki nr [...]. Wskazali, iż działka ta od [...] lutego 1998 r. stanowi część ulicy [...], która na odcinku do ulicy [...] wybudowana została przez ZDM. Natomiast w 2003 r. właściciele m.in. działek nr [...],[...] i [...], zostali pozbawieni istniejącej drogi dojazdowej, przez bezprawne działanie pełnomocnika osób, na rzecz których wydano decyzję zwrotową, która zagrodziła istniejącą ulicę na terenie działki nr [...] i [...]. Zdaniem skarżących Wojewoda powinien uznać ich za stronę postępowania zwrotowego, bowiem przez lata byli użytkownikami ulicy [...], także na odcinku obejmującym działkę nr [...]. Wskazali, że interes prawny w ich przypadku należy wywodzić z art. 33 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz z art. 140 k.c., są bowiem właścicielami sąsiedniej nieruchomości, a poprzez działkę nr [...] jest możliwy jedyny dojazd do drogi publicznej z działki, której są właścicielami. Przymiot strony postępowania skarżący wywodzą nadto z faktu dwukrotnego wymienienia ich nazwiska w decyzji Starosty, co oznacza, że skarżący posiadają prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości podlegającej zwrotowi. W dalszej części odwołania skarżący podnieśli zarzuty dotyczące decyzji Starosty, kwestionując legalność posterowania zwrotowego oraz wydanej przez ten organ decyzji. Do skargi załączyli kserokopie korespondencji złożonej przez nich Staroście i Wojewodzie oraz dokumenty na okoliczność budowy, oddania do użytku ulicy [...] oraz mapy geodezyjne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zaskarżone postanowienie wydane zostało z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 134 kpa, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania oraz jego wniesienie z uchybieniem terminu. Wskazany przepis stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym wskazać należy, iż są to dwie odrębne instytucje proceduralne (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97). W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy w sentencji zaskarżonego postanowienia orzekł zarówno o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, jak i o jego niedopuszczalności, przy czym dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia podstawowe i jednocześnie wyłączne znaczenie ma rozstrzygnięcie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, co miało miejsce w przypadku odwołania wniesionego przez skarżących A. i R.P . Z mocy przepisu art. 127 §1 kpa odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, natomiast stosownie do art. 129 §2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, iż decyzja Starosty z dnia [...] r. skarżącym nie została doręczona, bowiem organ I instancji nie uznał ich za stronę postępowania zwrotowego. Skarżący złożyli przedmiotowe odwołanie w dniu 7 marca 2008 r., niezwłocznie po powzięciu informacji o wydaniu przez Starostę decyzji zwrotowej. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, iż decyzja Starosty została skutecznie doręczona stronom postępowania, a doręczenie to miało miejsce w dniach 2 i 7 stycznia 2008 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty upływał w dniu 21 stycznia 2008 r. Wyjaśnić należy, iż okoliczność, że skarżący o wydaniu decyzji powzięli wiadomość w terminie późniejszym nie oznacza, iż termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty rozpoczął dla nich swój bieg od daty powzięcia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 3.06.1998 r. sygn. I SA 2219/97 Lex nr 44513). Odwołanie jest bowiem instytucją procesową, tworzącą możliwość prawną zaskarżania decyzji administracyjnych wyłącznie uprawnionym podmiotom, a czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 129 kpa, dotyczy stron uczestniczących w postępowaniu i liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu. W powołanym wyżej wyroku NSA wskazał, iż strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może skutecznie bronić się w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W tych okolicznościach w rozpatrywanej sprawie Wojewoda zobligowany był orzec o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu. Z tych przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona. W dalszej kolejności w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda wskazał, iż wnoszący odwołanie nie mogą zostać uznani za stronę postępowania, bowiem nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości, która podlega zwrotowi, a nadto nie wskazali żadnego przepisu, na podstawie którego w odniesieniu do tej nieruchomości w przypadku jej zwrotu lub odmowy zwrotu, powstanie po ich stronie interes prawny lub obowiązek. Uzasadnienie to zawiera szeroki wywód prawny odnośnie przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Odwołując się do wyroku NSA z 17.11.1998 r. sygn. akt III SA 1279/1997 wskazano, iż postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność odwołania wniesionego przez osobę, której ten organ nie uznał za stronę postępowania, należy uznać za decyzję administracyjną jednoznaczną w skutkach z umorzeniem postępowania odwoławczego. Argumentacji tej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, bowiem doszło do stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zważyć należy, iż w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego zarysowały się dwa odmienne stanowiska co do rozstrzygnięcia o braku przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie. Pierwsze z nich przyjmuje, że odwołanie służy wyłącznie stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a., a wniesienie odwołania przez podmiot, który nie dysponuje interesem prawnym, powoduje konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w formie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Drugi zaś pogląd zakłada, że o braku interesu prawnego organ odwoławczy może rozstrzygać jedynie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli organ odwoławczy, w wyniku rozpoznania odwołania, uzna bezzasadność twierdzeń odwołującego się, powinien decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 284). Istniejące w tym względzie wątpliwości wyjaśnił NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119) uznając, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu NSA wskazał na wypowiedzi judykatury, konsekwentnie akceptujące tezę, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Natomiast rozstrzygnięcie tej kwestii na podstawie art. 134 oznacza akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela drugą z wyżej przestawionych wykładni, tym samym stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie są stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno w ocenie Sądu nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. Wskazane uchybienie nie ma jednakże wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jak wyżej wskazano na pozytywną ocenę zaskarżonego postanowienia podstawowe znaczenia ma ustalenie, iż odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu i w tym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik