II SA/Po 591/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] Nr [...] Znak [...] w przedmiocie zwrotu oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Komendanta Policji z dnia [...] Nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w O. W . na podstawie art. 66 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: K.p.a.) zwrócił wniesione przez M. B. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2006, 2007, 2008 stwierdzając, iż nie jest właściwy w sprawach dotyczących ustalenia powyższych uprawnień. W uzasadnieniu Komendant Powiatowy wyjaśnił, iż na podstawie §9 ust. 1 pkt 1 w zw. z §8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002r. Nr 100, poz. 919 - dalej jako: rozporządzenie z 2002r.) posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005r. Nr 266, poz. 2246) uchylono §9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002r., a według tego przepisu właściwym w sprawach równoważnika pieniężnego był Komendant Powiatowy Policji w O. W . Wskazując na powyższe organ doszedł do przekonania, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania nie było organu właściwego do rozpoznania wniosku M. B., a jednocześnie żaden przepis prawa nie nakazywał stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych. Komendant nadmienił też, że art. 19 K.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. W istocie treść tego obowiązku oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 K.p.a.). W zażaleniu na powyższe postanowienie M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008. Utrzymując postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w z art. 144 kpa Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2009r. Nr [...] wyjaśnił, iż Komendant Powiatowy Policji posiadał kompetencje do ustalenia uprawnień i wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie na podstawie §9 ust. 2 pkt 1 w zw. z §8 rozporządzenia z 2002r. Z dniem 1 stycznia 2006r. weszły w życie przepisy nowelizujące dotychczasowe rozporządzenie. Uchylono nie tylko §8, pozbawiając tym samym praw do równoważnika osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych, ale także § 9 ust. 2, wyłączając możliwość stosowania rozporządzenia przez organy Policji (komendantów powiatowych) w stosunku do emerytów policyjnych. Zdaniem Wojewódzkiego Komendanta Policji na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego po 1 stycznia 2006r. Organ podkreślił też, że na podstawie art. 19 kpa obowiązany jest do przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej, co leży w interesie państwa jak i interesie obywatela jako strony postępowania. Aby dany organ był właściwy w sprawie, jego działanie musi być oparte na normie prawnej dającej mu uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. B. zarzucił brak wskazania podstawy prawnej, która uprawniałaby Komendanta Wojewódzkiego Policji do wydania postanowienia stwierdzającego brak kompetencji Komendanta Powiatowego Policji do ustalenia i wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, co stanowi naruszenie art. 107 §1 kpa. Nadto zarzucił, że pomimo uznania się przez Komendanta Powiatowego Policji za niewłaściwym rzeczowo do rozpoznania sprawy, nie przekazał w trybie art. 65 §1 kpa przedmiotowej sprawy organowi właściwemu rzeczowo do rozpoznania sprawy, a Komendant Wojewódzki Policji ten stan rzeczy zaaprobował. Błędne jest zdaniem skarżącego przyjęcie, że Komendant Powiatowy nie jest właściwy rzeczowo do naliczenia i wypłaty równoważnika od 2006r. poprzez przyjęcie, że w stosunku do skarżącego nie obowiązuje §8 i §9 ust. 2 pkt 1 ppkt 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002r. Nr 100, poz. 919). Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienie Komendanta Powiatowego Policji. Nadto domagał się nadania biegu jego wnioskowi o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 oraz o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego odnośnie naliczania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji powołując się argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniósł o oddalenie skargi. Na wezwanie Sądu Komendant Wojewódzki Policji przesłał decyzję Komendanta Powiatowego Policji O. W . z dnia 5 listopada 1999r. nr [...] dotyczącą przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz decyzję Komendanta Powiatowego w O. W . z dnia [...] grudnia 2006r. Nr [...] o wygaśnięciu z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że "oświadczenia mieszkaniowe" w rozumieniu § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919) stanowią obowiązkowe oświadczenia, które corocznie powinien składać beneficjent uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (dalej jako: równoważnik). Przyznanie równoważnika policjantom, co wcześniej dotyczyło także osób wymienionych w §8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., następuje w formie decyzji administracyjnej (zob. §9 ust. 1 oraz treść uchylonego ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie tej decyzji nie polega jednak na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia w z góry ustalonej wysokości, a wymaga corocznego ustalenia kwoty równoważnika i jego wypłaty na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta równoważnika. W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika złożenie "oświadczenia mieszkaniowego" nie wszczyna postępowania. Oświadczenie takie stanowi jedynie formę obowiązkowej deklaracji składanej przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się ustalenia uprawnień do równoważnika oraz jego wysokości (zob. §3 ust. 2 rozporządzenia). Z akt kontrolowanej sprawy administracyjnej wynika, że skarżący - choć legitymował się niegdyś decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego - prawo to utracił, ponieważ decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] grudnia 2006r. stwierdzono wygaśnięcie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w tej sprawie "oświadczenia mieszkaniowe" wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika złożyła osoba nie legitymująca się już ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, bowiem decyzja ta wobec niej skutecznie wygasła. W tym stanie rzeczy "oświadczenia mieszkaniowe" wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika należało potraktować nie jako coroczną deklarację uprawnionego beneficjenta równoważnika, ale jako nowy wniosek o przyznanie tego świadczenia. Wniosek skarżącego wszczynał nowe postępowanie, a Komendant Powiatowy obowiązany był go przyjąć i załatwić w stosownej formie przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie mógł natomiast uwolnić się od tego obowiązku przez zwrot wniosku. To szczególne orzeczenie procesowe nie jest bowiem formą załatwienia żądania, a de facto odmową podjęcia czynności postępowania a limine, do której organ może uciec się jedynie w wyjątkowych przypadkach określonych w art. 66 §3 K.p.a. Zwrot wniosku może nastąpić, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny (art. 66 §3 K.p.a.). Z punktu widzenia tej sprawy rozważyć należy pierwszą z wymienionych w art. 66 §3 K.p.a. przesłanek ("organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania"). Jest nią niemożność ustalenia organu właściwego do załatwienia podania. Może ona wynikać może z dwóch przyczyn: 1. żądanie podania nasuwa daleko idące wątpliwości co do jego kwalifikacji prawnej, a wątpliwości tych nie da się usunąć przy udziale wnioskodawcy; 2. wnoszący żąda załatwienia sprawy przedmiotowo nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego, przy czym stwierdzenie, iż dana sprawa nie podlega orzecznictwu żadnego organu powinno być poparte ustaleniem, że dane, materialno-prawne uprawnienie, o jakie ubiega się wnioskodawca, nie istnieje w systemie prawnym i nie można wskazać organu, który mógłby chociażby nadać złożonemu podaniu bieg i w inny sposób zakończyć postępowanie (art. 104 §2 K.p.a.). Innymi słowy, niemożność ustalenia organu właściwego w rozumieniu art. 66 §2 K.p.a. nastąpi, gdy żądanie podania nie stanowi korelatu żadnego uprawnienia określonego w obowiązujących przepisach prawa. Podkreślić też należy, że zwrot podania jest szczególną instytucją prawną pozwalającą organowi a limine na uchylenie się od przyjęcia żądania i stanowi odstępstwo od zasady, iż żądanie wszczęcia postępowania złożone przez stronę wszczyna to postępowanie (art. 61 §3 K.p.a.). Ze względu na jej umiejscowienie w strukturze Kodeksu postępowania administracyjnego (warunki formalne podań - art. 63-66) należy wnioskować, że reguluje ona skutki wady podania polegającej na wadliwym określeniu przedmiotu żądania (tj. nie dającego się prawno-materialnie sklasyfikować, bądź mającego charakter cywilnoprawny). Stąd zwrot podania nie jest formą załatwienia zawartego w nim wniosku. W tej sprawie treść podania skarżącego była jednoznaczna. Zawierała ono niewątpliwie żądanie wypłaty, a więc przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Domagał się zatem załatwienia sprawy dotyczącej uprawnienia materialnego istniejącego w systemie prawa i podlegającego orzecznictwu komendanta powiatowego Policji (równoważnik za remont lokalu mieszkalnego - § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2002 r.). Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że zastosowanie art. 66 §3 K.p.a. było nieuzasadnione, ponieważ ustalenie organu przedmiotowo właściwego w sprawach świadczenia materialno-prawnego objętego żądaniem skarżącego było obiektywnie możliwe. Wyłączenia właściwości w sprawach o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego nie można doszukiwać się także w uchyleniu §9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że prawodawca uchylając ten przepis nie odebrał Komendantowi Powiatowemu Policji kompetencji do rozstrzygania o uprawnieniach do równoważnika, a tylko w specyficzny w sposób tę kompetencję ograniczył (do spraw z wniosków czynnych funkcjonariuszy). Ten niefortunny zabieg prawodawcy - polegający na pozbawieniu określonej grupy beneficjentów dotychczasowego uprawnienia z jednoczesną korektą kazuistycznego przepisu kompetencyjnego - nie uniemożliwił, zdaniem Sądu, komendantom powiatowym Policji przyjęcia do załatwienia wniosków dotychczas uprawnionej grupy osób (emerytów, rencistów policyjnych). W aktualnym stanie prawnym żądanie takich osób o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest niczym innym, jak wnioskiem o przyznanie prawa, którego nie mogą one już nabyć w drodze decyzji administracyjnej. Tego rodzaju wnioski są skuteczne i powinny być w przepisanym trybie załatwione, a nie zwrócone. W tym miejscu wskazać należy, iż co prawda zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa oraz zgodnie z wynikającą z tego przepisu zasady, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać, to jednakże nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, która zamykałaby jednostce możliwość dochodzenia jej praw podmiotowych o charakterze administracyjnym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) z uwagi, iż w sprawie nie ma organu właściwego. W demokratycznym państwie prawa nie może być sytuacji, iż strona dochodząc swoich roszczeń (bez znaczenia czy jej przysługują czy nie) nie będzie miała możliwości ich weryfikacji przez odpowiednie organy. Odrębną kwestią, jaką powinien rozważyć Komendant Powiatowy Policji po przyjęciu podania o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, jest natomiast odpowiedź na pytanie czy wniosek pochodzący od danej osoby może być załatwiony w formie decyzji administracyjnej orzekającej co do istoty sprawy czy też wszczęte na jego skutek postępowanie należy zakończyć w inny sposób. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do równoważnika obowiązany jest w każdym przypadku do podjęcia czynności postępowania mających na celu ustalenie statusu prawnego osoby wnioskującej, sprawdzenie jakimi uprawnieniami się ona legitymuje oraz czy uprawnienia te nie wygasły przed złożeniem wniosku. W tej sprawie można ustalić na podstawie akt, że skarżący nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a jednocześnie jest jedną z osób wymienionych w uchylonym §8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. i de facto występuje z nowym wnioskiem o takie prawo. Dopiero te wszystkie ustalenia pozwalając stwierdzić, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego, a to z uwagi na uchylenie przepisu konstytuującego uprawnienie dla emeryta (rencisty) policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Nie można przy tym wydać decyzji odmownej, ponieważ z dniem uchylenia §9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. komendanci powiatowi nie mogą już orzekać co do istoty sprawy (w tym także odmownie) w odniesieniu do tej grupy dotychczasowych beneficjentów równoważnika (por. wyrok z dnia 25 stycznia 1990 r. sygn. akt II SA 1240/89, publ. ONSA 1990, Nr 1, poz. 16). Niezależnie od powyższego wywodu podkreślenia wymaga, że zwrot podania o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu następuje w odmiennej formie prawnej i wywołuje inne skutki prawne aniżeli umorzenie postępowania. W przypadku zwrotu podania zawarte w nim żądanie strony nie pozostaje w jakikolwiek sposób rozpoznane ani załatwione, bowiem organ a limine odmawia jego przyjęcia. Z postanowienia takiego nie daje się także wyprowadzić autorytatywnego stwierdzenia, że na skutek zmian w stanie prawnym zamknięta została droga do konkretyzacji prawa, o jakie ubiegał się dany wnioskodawca. Takie stwierdzenie jest domeną decyzji umarzającej postępowanie, a nie postanowienia o zwrocie podania, które jest orzeczeniem o charakterze procesowym. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zastosowanie przez organy art. 66 §3 K.p.a. i zwrot podania zamiast umorzenia postępowania wszczętego z wniosku skarżącego na podstawie art. 105 §1 K.p.a. miało wpływ na wynik sprawy i spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak