II SA/Po 591/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi K. J.-J. na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za dodatkową usługę świadczoną w przedszkolach publicznych oddala skargę /-/ E. Podrazik /-/ T. Świstak /-/ W. Batorowicz Rada Miejska w W. Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2010 roku ustaliła, na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95 poz. 425), opłatę za dodatkową usługę świadczoną w przedszkolach publicznych, prowadzonych przez Gminę W. W § 1 uchwały wskazano, iż przedszkola prowadzone przez Gminę W. świadczą dwa rodzaje usług: (1) bezpłatną usługę oświatowo-wychowawczą, polegającą na realizacji conajmniej 5-godzinnnej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, na zasadach określonych w statucie przedszkola, oraz (2) odpłatną usługę opiekuńczo-bytową, polegającą na sprawowaniu przez przedszkole nadzoru nad dzieckiem, stanowiącą świadczenie wykraczające ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowaną poza czasem przeznaczonym na jej realizację. Natomiast w § 2 uchwały określono, iż na odpłatną usługę opiekuńczo-bytową składają się: (1) nadzór nauczyciela nad dzieckiem podczas samodzielnie, indywidualnie wybieranymi przez dziecko zabawami, bez uczestnictwa w nich nauczyciela, (2) przygotowanie miejsca do wypoczynku i snu dziecka, (3) nadzór nauczyciela nad wypoczywającym dzieckiem oraz (4) nadzór nauczyciela nad dzieckiem w trakcie jego samodzielnych, indywidualnych zabawa na wolnym powietrzu, bez uczestnictwa w nich nauczyciela. Wskazano, iż opłata za jedną godzinę usługi opiekuńczo-bytowej wynosi 0,25% najniższego wynagrodzenia za pracę, opłatę pobiera się za każdą rozpoczętą godzinę świadczenia. Opłatę miesięczną ustala się na podstawie stawki godzinowej oraz liczby godzin, w czasie których dziecko korzysta ze świadczeń określonych w § 1 pkt 2 uchwały. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu do cytowanej Uchwały, że podstawa programowa będzie realizowana od godziny 8.00 do godziny 13.00, tak by jak najszersze grono dzieci zostało nią objęte. Natomiast odpłatna usługa opiekuńczo-bytowa wykonywana będzie od godziny 6.00 do godziny 16.00, z wyłączeniem czasu poświęconego na podstawę programową wychowania przedszkolnego. Takie rozwiązanie zapewni pełne wykorzystanie placówek przedszkolnych. Z kalkulacji ekonomicznej wynika nadto, że w roku 2010 roku koszt 1 godziny zajęć (z pominięciem kosztów osobowych i rzeczowych, związanych z wyżywieniem) wyniesie w przeliczeniu na jedno dziecko 3,98 zł. Na kwotę tę składa roczne utrzymanie przedszkoli w 2010 rok, wynikające z zatwierdzonych arkuszy organizacyjnych. Zgodnie natomiast z postanowieniami powyższej uchwały koszt, jaki obciąży rodziców, wyniesie jedynie 3,29 zł za godzinę. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 roku K. J.-J. zwróciła się do Rady Miejskiej w W. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały z dnia [...] maja 2010 roku. Uzasadniając swoje żądanie, skarżąca wskazała, iż jest matką dziecka, uczęszczającego do przedszkola publicznego w W. W jej ocenie opłata ustalona w uchwale z dnia [...] maja 2010 roku ma charakter stały, gdyż obejmuje w sposób zbiorczy wszystkie świadczenia, nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, w jakim zakresie poszczególne dzieci korzystają z usług, co z kolei prowadzi do naruszenia zasady ekwiwalentności. Rodzice zmuszeni są do opłacenia także tych czynności, które nie dotyczą ich dzieci. Ponadto, odpłatność dotyczy także tych świadczeń, które stanowią podstawę programową wychowania przedszkolnego. Wreszcie, ustawa o systemie oświaty nie wprowadza rozróżnienia na usługi oświatowo-wychowawcze bezpłatne i usługi opiekuńczo-bytowe odpłatne. Rada Miejska w W. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2010 roku uznała powyższe wezwanie skarżącej za bezzasadne. Rada wskazała, iż uchwała z dnia [...] maja 2010 roku została pozytywnie zweryfikowana przez Wojewodę Wielkopolskiego, wobec czego należy uznać, że podjęto ją zgodnie z prawem. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 roku K. J.-J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na Uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2010 roku, żądając stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. Oprócz przytoczonych już wcześniej w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 roku argumentów, skarżąca podniosła, że opłata za usługi wykonywane przez przedszkole ponad 5 godzin podstawy programowej wychowania przedszkolnego mają charakter cywilnoprawny, a świadczenia stron są ekwiwalentne. Oznacza to, iż uiszczana przez rodziców cena powinna (1) odnosić się do konkretnych świadczeń i (2) pozostawać w relacji do rzeczywistych kosztów. Tymczasem, Rada Miejska w W. ustaliła jedną wspólną opłatę za wszystkie świadczenia, wchodzące w skład odpłatnej usługi opiekuńczo-bytowej. Jednocześnie, w ocenie K. J.-J. nie istnieje podstawa prawna do wprowadzania podziału na bezpłatną usługę oświatowo-wychowawczą oraz odpłatną usługę opiekuńczo-bytową, gdyż zgodnie z art. 5a ustawy systemie oświaty, wychowanie, kształcenie i opieka, w tym profilaktyka społeczna, są zadaniami Gminy. Ponadto, oferowane świadczenia wchodzą w skład podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Dotyczy to w szczególności obszarów, w których należy wspomagać i kształcić dzieci, aby osiągnęły zamierzone w programie wychowawczym cele (tj. czynności samoobsługowe, nawyki higieniczne i kulturalne). Należy także zwrócić uwagę na przyjęcie jednej wspólnej opłaty za cały katalog świadczeń, objętych usługą opiekuńczo-bytową. W takiej sytuacji, rodzice są zmuszeni ponosić koszty za czynności, z których ich dziecko nie skorzysta. Ponadto, żaden z przepisów nie precyzuje by jednostką rozliczeniową była godzina. Narusza to z kolei zasadę ekwiwalentności świadczeń. Wreszcie, opłata ustalona przez organ ma charakter stały, ponieważ ma ona charakter ogólny i nie pozwala na kontrolę czy w jej ramach mieszczą się także świadczenia, przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Nie można również zgodzić z kalkulacjami, zawartymi w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały z dnia [...] maja 2010 roku, których podstawę stanowiły koszty utrzymania przedszkoli w całej Gminie. Koszty te zalicza się bowiem do zadań oświatowych Gminy, a więc nie mogą być przerzucane na rodziców. Burmistrz Miasta W. w odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2010 roku wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ wskazał, iż z treści uchwały z dnia [...] maja 2010 roku wynika jednoznacznie, że dotyczy ona tylko jednej odpłatnej usługi, tj. usługi opiekuńczo-bytowej. W § 1 pkt 2 uchwały zdefiniowano natomiast czynności, jakie składają się na tę usługę. Nie można zatem przyjąć, że cena ustalona jest wspólnie dla całego katalogu świadczeń. Trzeba mieć również na uwadze, że w przypadku świadczenia usług odpłatnych rola nauczyciel ogranicza się tylko do sprawowania nadzoru, a zatem opiekun nie angażuje się w stopniu zbliżonym do tego, jaki jest niezbędne przy wykonywaniu usługi opiekuńczo-wychowawczej. Ponadto nawet jeżeli dziecko nie korzysta z jednej z opisanych w § 1 pkt 2 uchwały z dnia [...] maja 2010 roku czynności, to i tak realizowane jest w tym czasie inne działania opisane w powołanym przepisie zaskarżonego aktu. Organ nie podzielił także zastrzeżeń co do przyjęcia godziny jako jednostki rozliczeniowej oraz charakteru stałego opłaty. W tej mierze nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że treść uchwały z dnia [...] maja 2010 roku pozwala na kontrolę, czy odpłatnością nie zostały objęte także elementy, które powinny być realizowane w ramach podstawy programowej. Zresztą, ustalając wysokość opłaty Gmina bynajmniej nie kierowała się chęcią osiągnięcia zysku, co wyraźnie wynika z treści uzasadnienia. Trzeba także zauważyć, że ustawodawca nie wprowadził wprawdzie wprost rozróżnienia na obie kategorie usług, lecz wynika to z brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Na świadczenia fakultatywne mogą się jednak składać jedynie te czynności, które nie są objęte zakresem podstawy programowej. Pismem z dnia [...] października 2010 roku Burmistrz Miasta W. dodatkowo wyjaśnił, że w dniu [...] września 2010 roku została podjęta przez Radę Miejską w W. Uchwała nr [...], zmieniająca zaskarżoną Uchwałę z dnia [...] maja 2010 roku. Do pisma dołączono wymienioną uchwałę z dnia [...].09.2010 r., w której sprecyzowano, iż usługa oświatowo-wychowawcza będzie realizowana od godziny 8.00 do godziny 13.00, a z tytułu nieobecności dzieci w przedszkolu, rodzice otrzymają zwrotu opłaty za świadczenia odpłatne lub zostanie ono zaliczone na poczet przyszłego miesiąca. Pismem z dnia [...] października 2010 roku K. J.-J. uzupełniła argumentację skargi podnosząc, iż uchwała z dnia [...] maja 2010 roku nie zawiera żadnych postanowień, umożliwiających zwrot opłaty w razie nieskorzystania z usługi odpłatnej w związku z chorobą dziecka. Takie uregulowanie nie znajduje się także w umowie zawartej z przedszkolem. W razie natomiast podtrzymania uchwały z dnia [...] maja 2010 roku, rodzice będą w istocie zobowiązani do podwójnego uiszczania opłaty za świadczenia opiekuńczo-bytowe: raz na podstawie samej uchwały, dwa w oparciu o zawartą umowę o świadczenie poszczególnych usług edukacyjnych. Ponadto opłata dla zachowania jasności i przejrzystości nie powinna być uzależniona od najniższego wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się nietrafna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 przytoczonej ustawy, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość stosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i trafność wykładni tych przepisów. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95 poz. 425). Zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, zadaniem Gminy jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego, o jakich mowa w tej ustawie, oraz w szkołach. Z art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy wynika z kolei, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku od 3 do 6 lat, przy czym według art. 14 ust. 2 ustawy, przedszkole powinno realizować podstawę programową, w zakresie określonym w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 61 poz. 624). Jednocześnie, zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 ramowego statutu przedszkola publicznego, stanowiącego załącznik nr 1 do opisanego powyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, każdego dnia zajęć trzeba przeznaczyć conajmniej 5 godzin na realizację podstawy programowej. Wątpliwości, jakie wyłoniły się w trakcie niniejszej sprawy, dotyczą przede wszystkim wzajemnej relacji między art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 5 wymienionej powyżej ustawy. W świetle pierwszej z powołanych norm, przedszkole publiczne ma obowiązek bezpłatnego prowadzenia nauczania i wychowania w zakresie conajmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Drugie natomiast uregulowanie przyznaje Radzie Gminy kompetencję do ustalenia wysokości opłaty za świadczenia prowadzonych przez Gminę przedszkoli publicznych. Wbrew twierdzeniom skarżącej stwierdzić należy, że ustawodawca odróżnia usługę bezpłatną (tzw. usługa oświatowo-wychowawcza) od usług odpłatnej (tzw. usługa opiekuńczo-bytowa). Rozróżnienie to nie wynika wprawdzie wprost z przepisu ustawy o systemie oświaty, lecz mimo wszystko znajduje w niej pełne oparcie. Jeżeli bowiem przedszkole publiczne ma obowiązek realizować bezpłatnie podstawę programową w wymiarze conajmniej 5 godzin dziennie, to należy konsekwentnie przyjąć, że za zajęcia wykonywane po upływie tego okresu – o ile statut przedszkola nie stanowi inaczej – należy się opłata. Stanowisko to w pełni aprobuje się także w orzecznictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 roku, sygn. akt I OSK 1646/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 roku, sygn. akt I OSK 1189/08, tamże). Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącej, zmierzających do wykazania, że w § 2 uchwały z dnia [...] maja 2010 roku zawarty został katalog świadczeń, objętych jedną wspólną opłatą o charakterze stałym. W tej mierze trzeba zauważyć, że z treści zaskarżonego aktu wynika wyraźnie, iż odpłatność dotyczy wyłącznie jednej usługi, na co zresztą wskazuje wyraźne posługiwanie się w § 1 i § 2 uchwały z dnia [...] maja 2010 roku liczbą pojedynczą ("usługa"). Wymienione natomiast w jej § 2 świadczenia służą tylko zdefiniowaniu pojęcia usługi opiekuńczo-bytowej. Innymi słowy, zawarte tam wyliczenie ma na celu jedynie wskazanie czynności, do których w ramach usługi odpłatnej zobowiązuje się przedszkole. Tym samym nie można zasadnie mówić o wielu usługach, lecz raczej poszczególne świadczenia należy traktować jako pewną całość. Trafne zatem w ocenie Sądu jest stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2010 roku. Nawet jeżeli dziecko nie będzie korzystało z jednego ze wskazanych tam świadczeń, to i tak w stosunku do niego zaktualizują się inne świadczenia. Celem usługi odpłatnej jest bowiem zapewnienie odpowiedniej pieczy nad dzieckiem, przy czym nie jest istotne, jakie konkretnie czynności będą się na to składały, o ile tylko działanie to wykracza poza ramy czasowe realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Istotnie opłata z tytułu świadczenia przez przedszkole dodatkowej usługi opiekuńczo-bytowej ma charakter cywilnoprawny i jest świadczeniem wzajemnym, co oznacza ekwiwalentność świadczeń – świadczenie jednej strony jest odpowiednikiem świadczenia drugiej strony. Prowadzi to z kolei do wniosku, że z treści Uchwały z dnia [...] maja 2010 roku powinno wynikać w sposób jednoznaczny za co konkretnie poszczególni rodzice ponoszą opłatę. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała kwestie te w wystarczający sposób konkretyzuje, określając w § 2 zakres świadczeń objętych usługą opiekuńczo-bytową. Drugim aspektem zasady ekwiwalentności świadczeń jest zakaz wprowadzenia opłaty stałej. Przez opłatę stałą trzeba rozumieć takie ukształtowanie kwestii odpłatności za usługę dodatkową, które nie uwzględnia faktycznego czasu korzystania z niej przez dziecko. Odnosząc się do powyższych uwag, trudno dopatrzeć by opłata ustalona w uchwale z dnia [...] maja 2010 roku nosiła jakiekolwiek znamiona, uprawniające do stwierdzenia, iż ma ona charakter stały. Cena usługi opiekuńczo-bytowej została bowiem w istocie zrelatywizowana do faktycznego czasu korzystania z niej przez dziecko, a przy tym w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia [...] września 2010 roku, uregulowano wyraźnie godziny, w których świadczona jest bezpłatna usługa oświatowo-wychowawcza, i przyznano zwrot opłaty za usługę dodatkową w niewykorzystanym z tytułu nieobecności dziecka zakresie. Opłata za świadczenie przez przedszkole publiczne usług w zakresie ponad 5-godzinną podstawę programową wychowania przedszkolnego, powinna być również oparta na odpowiednich kalkulacji. Te, jak wynika z uzasadnienia do uchwały z dnia [...] maja 2010 roku, zostały poczynione i nie budzą zastrzeżeń Sądu. Nie wydaje się także zasadne kwestionowanie przyjęcia godziny jako jednostki rozliczeniowej. W tej mierze ustawodawca nie określił, w jaki sposób należy dokonywać rozrachunku, co prowadzi do wniosku, że organ administracji publicznej mógł dokonać samodzielnego wyboru, o ile nie zmierzałby on do wprowadzenia opłaty stałej. Biorąc zarazem pod uwagę charakter przedmiotu świadczenia (usługa), przyjęcie stawki godzinowej jest w ocenie Sądu w pełni racjonalne. Trzeba także zauważyć, iż sam fakt odwołania się przy określaniu stawki opłaty do kryterium najniższego wynagrodzenia nie może skutkować uznaniem, iż ma ona charakter stały. Nie wydaje się także by przyczyniało się to do jej niejasności. Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 10 października 2002 roku o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200 poz. 1679), wysokość najniższego wynagrodzenia podlega co roku ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" w drodze obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów, w terminie do 15 września. Tym samym ustawodawca zapewnia powszechny dostęp do tej informacji. Należy jeszcze zwrócić uwagę, że kontroli w toku niniejszego postępowania podlegała jedynie prawidłowość wydania zaskarżonej uchwały z dnia [...] maja 2010 roku, tak jak to wskazano w części wstępnej powyższych rozważań. Wojewódzki Sąd Administracji nie jest natomiast władny orzekać co do sfery cywilnoprawnych relacji łączących skarżącą z przedszkolem publicznym w W. Poza zakresem jego właściwości pozostaje szczególnie kwestia precyzyjnego ustalenia, w jakim zakresie z usług przedszkola będzie korzystało dziecko skarżącej. Rozstrzygając w granicach przedmiotowej sprawy, Sąd wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonej Uchwały. W tej sytuacji, mając na uwadze przytoczone powyżej uwagi, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). /-/ W. Batorowicz /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik