II SA/Po 596/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant: ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. H.–K. na postanowienie Rektora [...] z dnia [...] maja 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prorektor [...] postanowił nie przyznać M. K. H-K. (dalej jako Skarżąca) zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej na rok akademicki [...]. W odwołaniu od wskazanej decyzji Skarżąca zwróciła się także o zawieszenie postępowania administracyjnego, z uwagi na wniosek o wyłączenie Prorektora [...] i Rektora. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Prorektor [...], wskazując na art. 97 § i art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Uzasadniając napisał, że sytuacja opisana we wniosku nie mieści się w dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można uznać, że rozpatrzenie odwołania od decyzji z dnia 16 grudnia 2014 r. o nieprzyznaniu zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej na rok akademicki [...] zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, albowiem Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie ma uprawień do wyłączenia Prorektora ds. edukacji ustawicznej i Rektora z podejmowania decyzji w sprawach dotyczących stypendiów Skarżącej. Nadto napisał, że w sprawie nie zachodzi również przesłanka uzależnienia rozpatrzenia sprawy z odwołania od decyzji z dnia 16 grudnia 2014 r. od uprzedniego prawomocnego zakończenia sporu przed sądem powszechnym. Rozpoznając zażalenie Skarżącej, Rektor [...], postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], wskazując na art. 144 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie. Uzasadniając powtórzył argumenty Prorektora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. H-K. (dalej jako Skarżąca) wniosła o uchylenie obu ww. postanowień oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 97 ust. 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania przez organ, a w konsekwencji brak zawieszenia postępowania, podczas gdy w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania, z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę zawodowy pełnomocnik Rektora wniósł o oddalenie skargi. Napisał, że zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik ocenił, że postanowienie organów uczelni - w kontekście wyrażonej w art. 77 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii szkół wyższych - nie musi spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracyjnego, a minimum procedury administracyjnej, niezbędne do załatwienia sprawy, zostało przez organ zachowane. Nie można dopatrzyć się naruszenia prawa przez organ, powodującego stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub innego naruszenia prawa powodującego uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, dalej jako o.p.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 p.p.s.a. Skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 p.p.s.a., oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). Ze skargi jednoznacznie wynika, że Skarżąca kwestionuje postanowienie Rektora, utrzymujące w mocy postanowienie Prorektora, o odmowie zawieszenia postępowania. W związku z tym Skarżąca domaga się wyeliminowania z obrotu prawnego obu ww. postanowień. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania). Zmiana k.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Innymi słowy zaskarżyć można jedynie postanowienie, którym organ zawiesza postępowanie, oraz postanowienie, którym organ odmawia podjęcia zawieszonego postępowania. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonej już linii orzeczniczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 589/14 i wskazane tam orzecznictwo; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel ww. nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Wobec powyższego sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdza, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidywały (jak i nadal nie przewidują) samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności środka zaskarżenia. Dopuszczalność ta jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie zażalenia od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Nieprawidłowe pouczenie nie sanuje tej okoliczności i nie powoduje, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania staje się zaskarżalne. W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. jedynie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Sąd podkreśla, że prawa do środka zaskarżenia nie można domniemywać. W/w przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy odesłania z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.Dz. U. 2012.572, dalej: p.w.s.). Z uwagi na fakt, że Rektor jest organem jednoosobowym (art. 60 p.w.s.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy nie odwołanie a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 207 ust. 2 p.w.s.). Zgodnie z art. 144 kpa do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Nieprawidłowość rozstrzygnięcia w kwestii wniesionego zażalenia na postanowienie zaskarżalne nie daje możliwości merytorycznego orzeczenia w tej kwestii. Stwierdzenie bowiem braku właściwości sądu jest uprzednie przed merytorycznym rozstrzygnięciem zaskarżonego orzeczenia. Dodać należy i to, że strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować, i to nie tylko w odwołaniu od decyzji, ale także w skardze do sądu administracyjnego . Mając powyższe na względzie uznać należało, że analizowana skarga, wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, nie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co orzeczono w sentencji. Nie było podstaw do zwrotu skarżącej wpisu. Zgodnie bowiem z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego do dnia rozpoczęcia rozprawy.