II SA/Po 597/23

Dnia 9 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2024 roku sprawy ze sprzeciwu J. sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia 22 sierpnia 2023 r., [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeciw J. sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwanej dalej "Spółką", "inwestorem" lub "skarżącą") od decyzji Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 22 sierpnia 2023 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Starosty K. (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") z dnia 7 czerwca 2023 r., nr [...], znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego, wewnętrznego układu komunikacyjnego, placów gospodarczych, zewnętrznej instalacji wody, kanalizacji sanitarnej, instalacji gazu, zbiornika gazu i instalacji elektrycznej oraz przyłączy do sieci oraz zjazdów z dróg publicznych na działce nr ew. [...] w D.. Ponadto sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Dnia 12 kwietnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek Spółki o udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Inwestor został oznaczony w następujący sposób: "I. W. reprezentujący J. sp. z o.o.". Pełnomocnikiem inwestora był natomiast S. K.. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedstawiono także uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 12 maja 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2004 r. Nr [...], poz. 2218 z późn. zm., zwanej dalej "uchwałą nr [...]"). Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...] Starosta wezwał Spółkę do uzupełnienia dokumentacji przedłożonej w Starostwie Powiatowym w K. poprzez doprowadzenie do zgodności z uchwałą nr [...], a więc zapewnienie zgodności z przeznaczeniem działki pod zabudowę mieszkaniową zagrodową i jednorodzinną, ewentualnie dla lokalizacji usług nieuciążliwych. W odpowiedzi na otrzymane postanowienie, Spółka nie zgodziła się z zarzutem niezgodności projektu budowlanego z treścią uchwały nr [...] Decyzją z dnia 7 czerwca 2023 r., nr [...], znak: [...], Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej przez Spółkę inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że działka Spółki znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową zagrodową i jednorodzinną, a dopuszcza się lokalizację obiektów usług nieuciążliwych jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego oraz obiektów i urządzeń towarzyszących. Usługi mogą być jedynie uzupełnieniem przeznaczenia podstawowego. Zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały nr [...], zabudowa uzupełniająca może być realizowana w powiązaniu z realizacją zabudowy o funkcji podstawowej, stanowiącej dominującą funkcję terenu. Spółka zamierza co prawda ulokować budynek mieszkalny, ale na działce dominować będzie funkcja usługowa i wskazuje na takie przeznaczenie terenu. Starosta uznał, że z projektu budowlanego, jaki został przedłożony razem z wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne wynika, że Spółka chce ulokować na swojej działce budynek usługowy, jako dominującą funkcję zagospodarowania. Dla działki Spółki przewiduje się jednak zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako dominujący sposób zagospodarowania. Fakt, że lokalny prawodawca nie określił procentowego udziału każdej z form zagospodarowania nie oznacza, że można odstąpić albo odwrócić proporcje, w myśl których to zabudowa usługowa będzie tą dominującą. Spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Spółka podniosła, że lokalny prawodawca wyraźnie posługuje się różnymi pojęciami w treści uchwały nr [...], a więc terenem i działką. Teren jest bowiem przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową (MR), dla którego dopuszcza się nieuciążliwą działalność usługową. Teren na mapie MR posiada 5 ha i dla niego dominującą zabudową jest funkcja mieszkaniowa, a uzupełniającą – usługowa. Projektowany budynek jest bowiem budynkiem mieszkalnym, a więc wpisuje się w zabudowę dominującą, a projektowany usługowy – uzupełniającą. Wszystkie parametry są bowiem ustalane już dla poszczególnych działek. Spółka uważa, że funkcje należy odnosić do terenu, a nie działki. Wojewoda wezwał Spółkę do wskazania, kto jest inwestorem. Pojawiły się bowiem wątpliwości, wynikające z treści wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Nie było wiadome, czy inwestorem jest Spółka, czy działający w jej imieniu I. W., czy S. K.. Wojewoda zaznaczył przy okazji, że z danych pochodzących z Krajowego Rejestru Sądowego nie wynika, jakoby I. W. był osobą umocowaną do reprezentacji Spółki. W odpowiedzi na wezwanie Spółka wskazała, że inwestorem jest ona. W jej imieniu działa I. W., a ten powołał na swojego pełnomocnika S. K.. Do pisma dołączono odpis potwierdzonego notarialnie pełnomocnictwa, jakiego Spółka udzieliła I. W.. Z tego pełnomocnictwa wynika prawo do udzielania dalszych pełnomocnictw. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że z wniosku Spółki inicjującego postępowanie administracyjne nie da się odczytać kto jest inwestorem, a to oznacza, że trudności związane z kręgiem stron nie pozwalają na merytoryczne rozwiązanie sprawy. Organ I instancji nie wystosował także zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego do stron. Nie ustalił kręgu stron. Zdaniem Wojewody, organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne tak, jakby to I. W. był stroną postępowania, a S. K. jest jego pełnomocnikiem. Z dołączonego do akt pełnomocnictwa dla S. K. wynika, że reprezentuje on I. W.. Należy ustalić ostatecznie kto jest inwestorem w niniejszej sprawie. Skarżąca, działając poprzez swojego pełnomocnika – r. pr. W. K. – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji organu II instancji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez Wojewodę. W oparciu o powołany zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu sprzeciwu od decyzji Wojewody wyjaśniono, że wszystkie wątpliwości co do tego, kto jest inwestorem zostały wyjaśnione w korespondencji, jaką skarżąca wymieniała z Wojewodą w toku postępowania odwoławczego. Wyjaśniono wprost, że inwestorem jest skarżąca. Nawet Starosta nie miał co do tego żadnych wątpliwości. Zdaniem skarżącej, nie było żadnych podstaw do zastosowania przez Wojewodę przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał niniejszą sprawę do rozpoznania na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw od decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 9 stycznia 2024 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2024 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") kognicją sądów administracyjnych są objęte decyzje administracyjne. Trzeba mieć jednak na względzie, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, dla której ustawodawca przewidział specjalny tryb kontroli sądowej – art. 3 § 2a p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: 1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego, będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Starosty z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że nie miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez Wojewodę przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, chociaż zdecydowana większość przedstawionej przez organ argumentacji jest chybiona. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Za całkowicie chybioną należy uznać argumentację Wojewody co do kwestii związanej z tożsamością inwestora. Skarżąca podniosła w sprzeciwie, co uczyniła trafnie, że nawet Starosta nie miał wątpliwości, kto jest inwestorem w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest dla Sądu w składzie orzekającym to, że pomimo wyjaśnień, jakie skarżąca składała w administracyjnym postepowaniu odwoławczym, Wojewoda nadal ma jakiekolwiek obiekcje związane z tym, kto jest inwestorem w niniejszej sprawie. Te kwestie zostały wyjaśnione. Skarżąca okazała pełnomocnictwo dla I. W., który działa w jej imieniu. Dla przedstawienia fachowości argumentacji na gruncie prawnobudowlanym, I. W. skorzystał z udzielonego mu przez skarżącą prawa substytucji i powołał, jako pełnomocnika, S. K.. Tok rozumowania Wojewody jest nie do przyjęcia, ponieważ z samej treści wniosku inicjującego postępowanie da się wyprowadzić kto i jaką rolę spełnia w niniejszej sprawie. Sąd przyznaje, że określenie "I. W. reprezentujący J. sp. z o.o." jest dość niefortunne, ale można z tego wyprowadzić wniosek o tym, iż I. W. działa w imieniu innego podmiotu. Argumentacja skarżącej jest więc w pełni uzasadniona i Sąd przychyla się do stanowiska przedstawionego w sprzeciwie od decyzji organu II instancji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżona decyzja, pomimo znacząco błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wojewoda trafnie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że organ I instancji popełnił poważny błąd w zakresie zaniechania wyznaczenia kręgu stron postępowania. Starosta od początku wszedł w polemikę ze skarżącą, prezentując swój punkt widzenia. W reakcji na brak zgody z poglądem skarżącej, Starosta wydał swoją decyzję, odstępując już od dokonania pozostałych czynności procesowych. Trzeba jednak mieć na uwadze sytuację hipotetyczną, w której Wojewoda mógłby rozpoznać merytorycznie odwołanie skarżącej, uchyliłby decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy. Gdyby tak się stało, wszystkie inne osoby, które w oparciu o art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."), mogłyby domagać się wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na ich pominięcie w postępowaniu głównym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Mając na uwadze bezpośrednie sąsiedztwo działki inwestycyjnej z działkami już zabudowanymi z każdej ze stron, rolą organu I instancji było wyznaczenie kręgu stron postępowania administracyjnego. Niewyznaczenie kręgu stron postępowania oznacza, że z jednej strony naruszona została podstawowa zasada postępowania administracyjnego nakazująca zapewnienie stronom postępowania możliwości czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a z drugiej strony wskazuje na konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego w istotnym zakresie (art. 138 § 2 k.p.a.). W konsekwencji powyższego należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie zaszły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 714/20, dostępny w CBOSA). Organ ma obowiązek wyznaczyć krąg stron postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i stwierdzić, kto tą stroną jest. Do tego niezbędne jest wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 p.b.). To zatem, kto znajdzie się w tym obszarze oddziaływania (właściciel, zarządca nieruchomości lub użytkownik wieczysty), będzie determinowało włącznie takiej osoby do kręgu stron postępowania. Należy bezwzględnie wyjaśnić, kto poza inwestorem, jest w niniejszej sprawie stroną postępowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 6/23, dostępny w CBOSA). Efekt badań powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu nowej decyzji. Sąd w składzie orzekającym doszedł do wniosku, że Wojewoda miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ale tylko w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. Jego argumentacja poświęcona wątpliwościom identyfikacji inwestora jest całkowicie chybiona. Gdyby Wojewoda sam rozstrzygnął kwestię kręgu stron postępowania administracyjnego w trybie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b., naruszyłby art. 15 k.p.a. z uwagi na to, że potencjalne strony postępowania (nowe) miałyby w zasadzie do dyspozycji tylko jedną instancję administracyjną, a powołany przepis art. 15 k.p.a. stanowi o dwuinstancyjności tegoż postępowania. W ocenie Sądu w składzie orzekającym, zasadnie zastosowano przepis art. 138 § 2 k.p.a., pomimo trafności wszystkich twierdzeń skarżącej podniesionych w sprzeciwie od decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności sprzeciwu od decyzji. Pomimo nieprawidłowego w znacznej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych przesłanek, jakie mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw, o czym orzeczono w sentencji wyroku.