II SA/Po 598/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2008 r. sprawy ze skargi E. i W. G. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...]r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie realizacji nowych obiektów budowlanych na posesji położonej w G. przy ul. W. [...] należącej do E. i W. G. bez wymaganych prawem dokumentów. W dniu [...] r. inspektor Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadził kontrolę posesji położonej w G. przy ul. W. [...] należącej do E. i W. małżonków G.. W wyniku podjętych czynności kontrolnych stwierdzono, że inwestor na terenie działki nr ewid. gruntów [...] prowadzi roboty budowlane polegające na budowie węzła betoniarskiego składającego się z : – zasobnika kruszyw, – pomostu mieszarki z wagami i maszyną mieszania, – dwóch silosów wieżowych o wysokości [...] m z podajnikami cementu, – dwóch kontenerów obsługi ( sterowania i dozowania dodatków chemicznych) o wymiarach [...] x [...] m każdy, – instalacji technologicznych (woda, energia elektryczna), – dwustronnej rampy najazdowej ( do zasobników kruszywa) W dalszej kolejności ustalono też, że obiekt składający się z wymienionych powyżej elementów został zmontowany przez firmę specjalistyczną-dostawcę urządzeń, która dokonała próbnego rozruchu mimo, że obiekt nie jest w pełni kompletny ( brak osłon zabezpieczających wraz z częściami obudowy). Ustalono, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji przedmiotowego węzła betoniarskiego w Starostwie Powiatowym w G., od którego decyzją z dnia [...] r. wniesiono sprzeciw. Od tej decyzji W. G. odwołał się. Wojewoda W. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W trakcie postępowania wyjaśniającego pełnomocnik inwestora wniósł uwagi do protokołu nr [...] z dnia [...] r. , w którym wskazał, że nie zgadza się ze stwierdzeniami zawartymi w protokole dotyczącymi zrealizowania węzła betoniarskiego na posesji należącej do W. G. uważając, że stan gotowości maszyny do pracy po jej zmontowaniu stwierdzi protokół podpisany przez sprzedawcę i zamawiającego. Wskazano ponadto, że samo ustawienie elementów węzła betoniarskiego nawet przez firmę specjalistyczną nie może być uważane za lokalizację urządzenia. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego / t. j. Dz. U. 2000 r Nr 98 poz. 1071 ze zm, /, oraz art. 48 ust.1 ustawy z dnia 07.07. 1994 r - Prawo budowlane /t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. / nakazał E. i W. małżonkom G. rozbiórkę rozpoczętej i nie zakończonej budowy węzła betoniarskiego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w G. przy ul. W. [...] w związku z jego realizacją bez wymaganych Prawem budowlanym dokumentów tj. bez pozwolenia na budowę wymaganego art.28 ust.1 ustawy Prawo budowlane, co stanowi samowolę budowlaną. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wyjaśnił, że obiekt jest zlokalizowany precyzyjnie w miejscu zamierzonym oraz połączony z gruntem poprzez fundamenty płytowe, żelbetowe i usypane ziemne najazdy do zasobników kruszyw. W ocenie organu przedstawione fakty oraz argumentacja w sprawie nie dawały podstaw prawnych do wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego, ponieważ stosownie do pisma Urzędu Miejskiego w G. znak [...] z dnia [...] r. dla terenu położonego w G. przy ul. W. [...] nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy na realizację węzła betoniarskiego na działce nr ewid. gruntu [...]. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od decyzji organu i instancji wniósł pełnomocnik skarżących podnosząc zarzut naruszenia art. 48 ust 1 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 7 kpa. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzja z dnia [...] r .utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Z 2006r. Nr 159, poz. 1118 ze zm,: dalej: Prawo budowlane) budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem (...) zbiorniki, wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego dokładnie określa katalog obiektów nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Organ zauważył, że w artykule tym nie została wymieniona budowa obiektu budowlanego polegająca na montażu maszyny mobilnej (węzła betonowego) wraz z fundamentami z płyt stalowo-betonowych, w związku z powyższym budowa przedmiotowego budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie należy w tym miejscu dodać, iż taka budowla zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 09.11.2004 w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Za bezsporny organ uznał fakt iż inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów strony skarżącej organ odwoławczy stwierdził, że zebrany przez PINB w G. materiał dowodowy nie budzi żadnych zastrzeżeń. W ocenie WWINB również fakty istotne sprawie zostały wyjaśnione przez organ I instancji w sposób wystarczający. Organ II instancji wyjaśnił też, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia [...]r. (...) "Budową jest wykonanie obiektu w określonym miejscu (art. 5 pkt. 6 prawa budowlanego), przy czym nie ulega wątpliwości, że wykonanie obiektu w określonym miejscu może polegać na usytuowaniu w określonym miejscu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy, co może dotyczyć na przykład takich obiektów budowlanych (budowli) jak zbiorniki. Urządzenia techniczne, kontenery, barakowozy". W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia w sprawie było to, czy sporny obiekt został zmontowany w całości, czy też tylko jego niektóre jego elementy, także twierdzenie odwołujących, że nie korzystają z elementów węzła betoniarskiego nie miało w przekonaniu WWINB wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Wykonywanie obiektu budowlanego polega na usytuowaniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego. Oznacza to tym samym, iż usytuowanie elementów węzła betoniarskiego w określonym miejscu stanowiło budowę obiektu budowlanego. Dlatego w sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik skarżących domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucono, że organ II instancji nie odniósł się dostatecznie do zarzutów wyrażonych w odwołaniu od decyzji, w szczególności nie określił dostatecznie co ma być rozebrane. Podkreślono, że w ocenie skarżących na ich posesji nie ma posadowionego obiektu budowlanego, bowiem zmagazynowane elementy maszyny stanowią całość dopiero w momencie ich zmontowania. Zakwestionowano sposób prowadzonego przez PINB w G. postępowania dowodowego, podnosząc, iż organ administracji winien prowadzić postępowanie kompleksowo. Wskazano również na błąd – stanowiący w ocenie skarżących – podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji – polegający na błędnym wskazaniu roku wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w skardze przyczyn. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wątpliwości skarżących, co do tego czy realizacja inwestycji, polegającej na budowie węzła betoniarskiego wymagała pozwolenia na budowę, wyjaśnić należy, że węzeł betoniarski zakwalifikować należy do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stanowią więc one zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiekty budowlane i ich budowa winna być poprzedzona decyzją o pozwoleniu na budowę. Zasadą obowiązującą w Prawie budowlanym jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie realizacji inwestycji budowlanych. Przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ustala się w oparciu o przepisy art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Określony jednak w tych przepisach katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie obejmuje węzła betoniarskiego. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż skarżący nigdy nie występowali o pozwolenie na budowę węzła betoniarskiego. Tymczasem, rozpoczęcie budowy bez pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, bowiem roboty budowlane można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl przepisu ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się jednak do ustępu drugiego art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 wskazanej ustawy, ustanowił więc priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. Tymczasem, orzekające w niniejszej sprawie organy zaniechały przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przesądzając, że ustalone w sprawie fakty nie dają podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego, w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ dla terenu położonego w G. przy ul. W. [...] nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy na realizacje węzła betoniarskiego. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że ustalony stan faktyczny nie daje – w jego ocenie – podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego. Wprawdzie z treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wynikał, obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo "ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania" decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak procedura legalizacyjna, stawia wymóg dokonania jednoznacznych ustaleń w zakresie zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym na obszarze, na którym została samowolnie zrealizowana. Realizacji tego wymogu nie stanowią natomiast poczynione w niniejszej sprawie ustalenia. Ustawodawca wymaga, bowiem jednoznacznego przesądzenia o statusie inwestycji w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonane w omawianym zakresie ustalenia nie przesądzają, natomiast o zgodności, bądź niezgodności spornego węzła betoniarskiego z porządkiem planistycznym na obszarze, na którym został on pobudowany. Brak stosownych wyjaśnień stanowi natomiast naruszenie przepisów ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa), bowiem dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego, może stanowić przedmiot oceny, pod kątem ustalenia czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji państwowej również obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa). Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie może stanowić uchybienie mające istotny wpływ na jej wynik. Konieczną dla przeprowadzenia legalizacji przesłanką jest zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a gdy plan nie obowiązuje z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W dacie orzekania przez organy administracyjne obu instancji nie znany był jeszcze wyrok z dnia 20 grudnia 2007 r. Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 37/06, który uznał za niezgodne z Konstytucją RP żądanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w chwili wszczęcia postępowania. Z przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że do legalizacji można przystąpić o ile zachodzi, choć jedna podstawa z pkt. 1 i podstawa z pkt. 2. W rozpoznawanej sprawie nie ustalono czy samowolnie posadowiony obiekt budowlany narusza porządek planistyczny, a jedynie poczynienie takich ustaleń uzasadniałoby podjęcie decyzji o odstąpieniu od prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana z przekonaniem o niemożności okazania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Aktualnie, z uwagi na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przyznawana jest inwestorom możliwości ustalenia warunków zabudowy również po wybudowaniu (samowolnym) obiektu budowlanego a nawet po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, w tym również art. 145 a § 1 kpa. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a nadto uwzględnić treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20.12.2007 r., sygn. P 37/06. /-/W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga