II SA/Po 598/17

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 roku NR [...] Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] odmówił J. M. przyznania pomocy w formie: - zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w październiku i listopadzie 2016 r. w kwocie miesięcznej [...] zł, - zasiłku okresowego w październiku i listopadzie 2016 r. w kwocie [...]zł, - zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału w kwocie [...]zł, - zasiłku celowego z przeznaczeniem na wyrobienie książeczki sanepidowskiej (badania na nosicielstwo) wraz z wykonaniem badania lekarskiego w medycynie pracy w kwocie [...]zł. Jako podstawę prawna orzeczenia organ wskazał art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej: u.p.s.). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że 28 października 2016 r. J. M. zwrócił się o przyznanie pomocy na ww. cele. W dniu 17 listopada 2016 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy i ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest bezrobotny, zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. od 5 października 2016 r. i nie posiada uprawnień do zasiłku. Za wrzesień 2016 r. strona zadeklarowała dochód w postaci wynagrodzenia za pracę na terenie Niemiec na stanowisku magazyniera w kwocie [...]€. Podczas wywiadu strona podała, że od października 2016 r. nie wykonuje prac dorywczych, zatem wskazany dochód jest dochodem utraconym. Wskazano, że W. M. we wrześniu 2016 r. poniósł wydatki związane z utrzymaniem w [...] za hotel (53,36 €) i żywność (nieokreślona kwota), a także z tytułu faktury na energię elektryczną (34,50 zł). Wyjaśniono też, że 12 stycznia 2016 r. W. M. wyraził zgodę na udział w zajęciach Centrum Integracji Społecznej Stowarzyszenie [...] w P. (CIS), a w dniu 20 stycznia 2016 r. zawarł kontrakt socjalny, którego celem wyznaczono: poprawę sytuacji socjalno-bytowej w tym uzyskanie stałego zatrudnienia oraz uzyskiwanie stałego wynagrodzenia (świadczenia integracyjnego z CIS). Ocenę realizacji postanowień kontraktu wyznaczono na 23 lutego 2016 r., jednak strona nie stawiła się na nią, ani nie powiadomiła o przyczynie nieobecności. W związku z powyższym uznano, że strona zarwała kontrakt socjalny. Organ zaznaczył, że pismo CIS z 23 marca 2016 r. wskazuje, że 16 lutego 2016 r. strona stawiła się na rozmowę z doradcą zawodowym Stowarzyszenia, w czasie której przedstawiono ofertę placówki, zasady uczestnictwa i rodzaje warsztatów zawodowych. Pismem z 29 lutego 2016 r. strona wniosła o uchylenie decyzji skierowania do uczestnictwa w zajęciach CIS, podkreślając, że została do tego przymuszona. Podkreślono, że w trakcie wywiadu z 17 listopada 2016 r. W. M. wyraził zgodę na udział w zajęciach CIS i ponowne zawarcie kontraktu socjalnego. W trakcie rozmowy ustalono, że zgłosi się on do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w dniu 2 grudnia 2016 r. o godz. 13:00 pok. 306. Jednocześnie w dniu 18 listopada 2016 r. pracownik socjalny wystosował do strony pismo informujące o sprawie celem przypomnienia terminu spotkania. W dniu 2 grudnia 2016 r. W. M. nie stawił się MOPR-ze, ani nie poinformował pracownika socjalnego o istotnym powodzie nieobecności. Organ zaznaczył, że w świetle art. 4 u.p.s. strona zobowiązana jest do współpracy. W myśl zaś art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Wyjaśniono, że pomoc społeczna opiera się na zasadzie pomocniczości i nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu służące zaspokojeniu wszystkich potrzeb. Same osoby powinny czynić wszystko, co mieści się w ich możliwościach, aby podołać własnym życiowym zadaniom. Brak własnego wkładu i wykazania się zapobiegliwością uzasadnia twierdzenie, że o wysiłku osoby potencjalnie zainteresowanej pomocą nie może być mowy. pomoc w takiej sytuacji nie jest więc prawnie dopuszczalna, gdyż oznaczałaby zastępowanie strony w wysiłkach, a nie jej wspieranie. Podsumowując organ I instancji uznał, że strona zrezygnowała z możliwości zarobkowania celem podejmowania nieudokumentowanych prac dorywczych oraz korzystania z pomocy finansowej systemu pomocy społecznej i nie występują podstawy, by pomoc społeczna rekompensowała jej brak zaangażowania w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. W odwołaniu W. M. wniósł o uchylenie ww. decyzji i przyznanie mu żądanej pomocy, przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia psychicznego oraz wyznaczenie biegłego psychiatry. Odwołujący podniósł, że pracownik socjalny w trakcie wywiadu środowiskowego uzyskał pełne informacje co do kosztów utrzymania w Niemczech we wrześniu 2016 r., w tym wgląd w faktury za nocleg w hostelu na kwotę [...]€, a nie jak wskazano na kwotę [...]€. Dodał, że w zaskarżonej decyzji nawet nie wspomniano o jego stanie zdrowia, w tym o przechodzonym właśnie epizodzie depresyjnym w przebiegu choroby afektywnej dwubiegunowej. Ponadto strona wskazała, że ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, co negowane jest przez organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołując treść art. 11 ust. 2 u.p.s. uznał, że strona nie podjęła współpracy z organem pomocy społecznej i w związku z tym istniały podstawy do wydania decyzji odmownej. Wskazano, że pomimo skierowania z 28 stycznia 2016 r. do uczestnictwa w zajęciach CIS odwołujący nie zainteresował się tym. Ponownie, mimo, że w trakcie wywiadu środowiskowego z 17 listopada 2016 r. wyraził zgodę na udział w zajęciach CIS i zawarcie kontraktu socjalnego, nie stawił się w dniu 2 grudnia 2016 r. na zawarcie kontraktu. SKO przedstawiło zalety udziału w CIS stwierdzając równocześnie, że rezygnacja strony z tej formy pomocy jest wyrazem braku zainteresowania poprawą swojej sytuacji życiowej, a także wyrazem braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji materialnej (art. 4 u.p.s.). Kolegium podkreśliło, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej sytuacji życiowej, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepowodzeń życiowych. W. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podkreślił, że nie jest prawdą twierdzenie organów jakoby nie poinformował pracownika socjalnego o istotnym powodzie swojej nieobecności na wyznaczonym spotkaniu. Podał, że w dniu 8 grudnia 2016 r. złożył "wniosek o uzgodnienie nowego terminu spotkania w sprawie kontraktu socjalnego", wyjaśniając, że nie mógł się stawić w dniu 2 grudnia 2016 r. z powodu choroby. Dołączył przy tym zwolnienie lekarskie. Skarżący wskazał też, że nie jest prawdą jakoby podejmował prace dorywcze. Jego zdaniem twierdzenia organów w tym zakresie naruszają art. 7 K.p.a. Nadto zaznaczył, że organy nie wzięły pod uwagę jego choroby afektywnej dwubiegunowej, w tym epizodu depresyjnego. Podał też, że na jego pytanie, dlaczego na jego wniosek nie wyznaczono nowego terminu spotkania w sprawie kontraktu socjalnego pracownik socjalny M. T. w dniu 17 maja 2017 r. podała, że nie wiedziała nic o wniosku. Skarżący zarzucił też organom przewlekłość w załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przy czym stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi W. M. w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. z dnia [...] 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 9 grudnia 2016 r. o odmowie przyznania W. M. pomocy w formie: - zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w październiku i listopadzie 2016 r. w kwocie miesięcznej [...] zł, - zasiłku okresowego w październiku i listopadzie 2016 r. w kwocie [...]zł, - zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału w kwocie [...]zł, - zasiłku celowego z przeznaczeniem na wyrobienie książeczki sanepidowskiej (badania na nosicielstwo) wraz z wykonaniem badania lekarskiego w medycynie pracy w kwocie [...]zł. Organy orzekające jako przyczynę wydania decyzji odmownych podały okoliczność braku współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej – Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w P. (art. 11 ust. 2 i art. 4 u.p.s.). Zgodzić się należy z organami orzekającymi, że naczelną zasadą pomocy społecznej jest wyrażona w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1-3 u.p.s. zasada pomocniczości. Faktycznie pomoc społeczna jako instytucja ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Przy czym powinna wspierać, a nie zastępować, osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zaś rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Co również istotne osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Nie kwestionując powyższych unormowań zauważyć jednak trzeba, że w każdym postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a. i wyrażona w nim zasada prawdy obiektywnej), w tym wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a także prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Dopiero zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), a w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.). W ocenie Sądu organy obu instancji orzekając w niniejszej sprawie zbyt pochopnie, z naruszeniem powołanych wyżej norm postępowania, przyjęły, że W. M. świadomie i celowo nie współdziałał z organem pomocy społecznej w działaniach zmierzających do przezwyciężenia jego trudnej sytuacji życiowej. W pierwszej kolejności zgodzić należy się ze skarżącym, że organy orzekające oceniając, czy skarżący odmawia współpracy z MOPR-em w P. nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, albowiem powinny również zbadać i przedstawić w uzasadnieniach decyzji podnoszoną przez W. M. okoliczność, iz jest on dotknięty chorobą afektywną dwubiegunową, której objawem był epizod depresyjny w okresie, w którym skarżący ubiegał się o przedmiotową pomoc. Skarżący okoliczność tę powołał w piśmie z dnia 24 listopada 2016 r., jak i we wcześniejszym wywiadzie środowiskowym z dnia 17 listopada 2016 r., w trakcie którego oświadczył, że przyjmuje lek Flexumed i zgłosił zdarzenie depresyjne. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 grudnia 2016 r. szeroko przedstawił próbę wsparcia W. M. podjętą w okresie I-III 2016 r. poprzez skierowanie go do uczestnictwa w zajęciach Centrum Integracji Społecznej Stowarzyszenie [...] w P., zakończoną unieważnieniem z powodów leżących po stronie skarżącego decyzji o skierowaniu na powyższe zajęcia, jak również kolejną próbę podjętą w listopadzie 2016 r., która zakończyła się – zdaniem organu – z winy skarżącego z powodu niestawiennictwa w siedzibie organu celem zawarcia kontraktu socjalnego. Nadto Prezydent Miasta P. obszernie przedstawił walory uczestnictwa w proponowanym przez pracownika socjalnego skarżącemu Programie Indywidualnego Rozwoju, szczególnie w sytuacji pozostawania przez skarżącego osobą bezrobotną. Całkowicie zaś pominięto w rozważaniach kwestię sytuacji zdrowotnej strony (ewentualnej choroby afektywnej dwubiegunowej), w tym czy mogła ona mieć wpływ na niestawiennictwo celem zawarcia kontraktu socjalnego, a także na okoliczność nieodbierania korespondencji przesyłanej przez organ stronie. Podobnie okoliczność tą zignorowało SKO w P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo, iż skarżący podniósł ją w odwołaniu. W tym stanie rzeczy zważyć należy, że pominięta przez organy obu instancji kwestia ewentualnej chorobę skarżącego, która objawia się epizodami depresyjnymi, mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako powód odmowy przyznania żądanej pomocy organy orzekającej uczyniły bowiem brak współdziałania strony z organem pomocy społecznej przejawiający się w niestawiennictwie w siedzibie MOPR w P. celem zawarcia kontraktu socjalnego. Gdyby zaś okazało się, jak twierdzi skarżący, że cierpi on na chorobę psychiczną, która objawia się stanami depresyjnymi, można by uznać za usprawiedliwiony fakt niestawiennictwa strony w umówionym terminie. Dodatkowo Sąd stwierdził, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania dopuścił się naruszenia art. 44 K.p.a. poprzez wadliwe (nieskuteczne) doręczanie korespondencji. Doręczając informację o terminie wizyty pracownika socjalnego (pismo z 7 listopada 2016 r.), jak i zaproszenie na spotkanie wyznaczone na dzień 2 grudnia 2016 r. celem ponownego podjęcia współpracy w oparciu o kontrakt socjalny (pismo z 18 listopada 2016 r.) organ nie wziął pod uwagę, że przesyłki zawierające te pisma nie zostały – jak wymaga tego przepis art. 44 K.p.a. – w sytuacji nieobecności strony w jego miejscu zamieszkania dwukrotnie awizowane. Obie przesyłki po jednokrotnym awizowaniu operator pocztowy zwrócił organowi, a ten przyjął, że doręczenie było skuteczne. Tymczasem przepis art. 44 K.p.a. wyraźnie określa, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Powyższe przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że przesyłki organu I instancji zawierające pisma z dnia 7 i 18 listopada 2016 r. nie zostały stronie skutecznie doręczone (w trybie doręczenia zastępczego). W związku z powyższym organ I instancji nie mógł na potrzeby uzasadnienia swego stanowiska o braku współdziałania przez W. M. z MOPR, czynić użytku z treści pisma z dnia 18 listopada 2016 r., którym nieskutecznie podjęto próbę poinformowania skarżącego (celem przypomnienia mu) o terminie wyznaczonego na dzień 2 grudnia 2016 r., spotkania w celu zawarcia kontraktu socjalnego. Wprawdzie W. M. podpisując w dniu 17 listopada 2016 r. zasady współpracy z organem pomocy społecznej zapewnił, że w dniu 2 grudnia 2016 r. o godz. 13:00 stawi się celem zawarcia kontraktu socjalnego, to wziąwszy pod uwagę jego ewentualną niedyspozycję zdrowotną, organ I instancji powinien był albo ponowić czynności zmierzające do zawarcia kontraktu socjalnego albo – jeżeli przekonany było o braku u skarżącego choroby psychicznej, wyjaśnić to w uzasadnieniu decyzji. W świetle powyższych uchybień procesowych leżących po stronie organów orzekających, zwłaszcza zaś po stronie organu I instancji, Sąd uznał, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. obowiązkiem organu I instancji będzie uwzględnienie oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, w szczególności wyjaśnienie rzeczywistej sytuacji zdrowotnej skarżącego w kontekście zarzucanego mu braku współdziałania z MOPR-em. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli na stwierdzenie, czy faktycznie skarżący świadomie nie współdziała z organem pomocy społecznej, co pozwoli na odmówienie mu pomocy, czy może powodem jego nieprzystąpienie do kontraktu socjalnego jest zły stan zdrowia.