II SA/Po 598/19

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2019 roku sprawy ze skargi G. F. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] znak: [...] Komendant Policji ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1629 ze zm. - k.p.a.) oraz art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 852 ze zm. - u.p.n.), po rozpatrzeniu zażalenia Głównego Inspektora [...] (GI[...]) na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] (KMP) z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie sposobu zabezpieczenia upraw konopi przed dostępem osób nieuprawnionych, zlokalizowanej w Laboratorium [...] ul. [...] w [...], bud. [...], mającej być prowadzoną przez jednostkę naukową [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], umorzył postępowanie zażaleniowe. Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. GI[...] pismem z [...] marca 2019 r. na podstawie art. 49 ust. 4 u.p.n. wystąpił do KMP o opinię o sposobie zabezpieczenia upraw konopi przed dostępem osób nieuprawnionych w ww. lokalizacji, mającej być prowadzoną przez ww. jednostkę naukową. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. KMP na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania ww. opinii, wskazując na brak szczegółowych kryteriów oceny zabezpieczenia upraw, jakimi zobowiązana byłaby kierować się Policja przy sporządzaniu tego rodzaju opinii, wobec niewydania. przepisów wykonawczych na podstawie delegacji ustawowej art. 49 ust. 7 u.p.n. GI[...] wniósł zażalenie na to postanowienie wskazując, że wystarczające do wydania opinii są kryteria określone w art. 49 ust. 4 u.p.n. [...] umarzając postępowanie zażaleniowe wskazał, że postępowanie związane z wydaniem opinii, o której mowa w art. 49 ust. 4 u.p.n. jest tzw. postępowaniem wpadkowym, którego ogólne reguły wyznacza art. 106 k.p.a., a modyfikuje, uszczegóławia i stanowi dlań podstawę materialnoprawną art. 49 ust. 4 u.p.n. Organ zobowiązany przepisem do wydania opinii nie może tego odmówić. Organ opiniujący nie jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie administracyjnej. Postępowanie opiniodawcze jest elementem postępowania głównego. W związku z tym organ prowadzący postępowanie incydentalne powinien w oznaczonym terminie wydać stosowną pozytywną bądź negatywną opinię, nie może zaś odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. Ponadto w postępowaniu wpadkowym organ główny nie staje się stroną, nie może występować w podwójnej roli – jednocześnie prowadzącego postępowania główne i strony. Stroną postępowania w tej sprawie jest wnioskodawca i tylko jemu przysługiwałoby prawo wniesienia zażalenia na postanowienie opiniujące, jednakże w tym konkretnym przypadku, z mocy przepisu szczególnego – art. 49 ust. 6 u.p.n. wniesienie zażalenia wyłączono. Zdaniem [...], wniesienie zażalenia w trybie art. 61a § 2 k.p.a. należy uznać za prowadzące do obejścia zakazu określonego w ustawie materialnej, pomimo, że jest ono konsekwencją obrazy art. 61a § 1 k.p.a., której dopuścił się organ I instancji. Niezależnie od tego zażalenie przysługiwałoby tylko stronie postępowania głównego, a nie organowi prowadzącemu to postępowanie. Wobec tego [...] stwierdził, że GI[...] nie miał legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie KMP z [...] kwietnia 2019 r. ze względu na brak przymiotu strony. Główny Inspektor [...] wnosząc do tutejszego Sądu skargę na powyższe postanowieniem Komendanta Policji zarzucił mu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne umorzenie postępowania zażaleniowego w sytuacji, gdy postanowienie KMP zostało wydane bez podstawy prawnej, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów zażalenia. GI[...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, względnie jego uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W motywach skargi przytoczono treść art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Następnie wskazano, że z art. 49 u.p.n. nie wynika, że udzielenie zezwolenia na prowadzenie upraw maku i konopi było uzależnione od opinii jednostki organizacyjnej Policji. Decyzję w tej sprawie podejmuje GI[...] bez współdziałania z organem Policji. Natomiast opinia jednostki organizacyjnej Policji wydawana na podstawie art. 49 ust. 4 u.p.n. stanowi istotny materiał dowodowy, który winien być zgromadzony w ramach tego postępowania. Opinia powinna być wydana w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 6 u.p.n.). Postępowanie to jest wpadkowym, a wydane jego ramach postanowienie nie kończy postępowania i nie rozstrzyga co do istoty. Zdaniem skarżącego, regulacje art. 49 ust. 4 u.p.n. są wystarczające do dokonania oględzin, w razie potrzeby z udziałem biegłych, mających na celu ustalenie czy Laboratorium przy ul. [...] w [...] jest zabezpieczone przed dostępem osób nieuprawnionych. Zdaniem GI[...], organ I instancji nieprawidłowo zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zabezpieczenia uprawy oraz odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania opinii, o której mowa w art. 49 ust. 4 u.p.n. Postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. wydano bez podstawy prawnej, a zatem [...] powinien był stwierdzić jego nieważność. W odpowiedzi [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako bezzasadną należało oddalić. Kluczowymi dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są dwie okoliczności. Po pierwsze, jaką rolę procesową miał w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postępowaniu wpadkowym GI[...], a po wtóre, do czego zobowiązany był KMP jako organ opiniodawczy w świetle art. 49 ust. 4 u.p.n. Wyjaśnienia wymaga w pierwszej kolejności istota postępowania o wydanie zezwolenia GI[...] na uprawę maku lub konopi przez jednostkę naukową w ramach działalności statutowej. Otóż w świetle art. 49 ust. 1 u.p.n. gospodarzem tego postępowania, organem, który wydaje zezwolenie bądź odmawia jego wydania jest GI[...]. Przepis stanowi wyraźnie, że przepisów art. 45-48, z wyjątkiem przepisów dotyczących obowiązku niszczenia słomy makowej i resztek pożniwnych maku, nie stosuje się do upraw maku i konopi prowadzonych po uzyskaniu zezwolenia Głównego Inspektora [...] przez jednostkę naukową oraz [...], w ramach działalności statutowej, a także przez podmiot zajmujący się hodowlą roślin i stosujący konopie włókniste w celach izolacyjnych, zwane dalej "wnioskodawcą". W świetle tego przepisu jedynie wnioskodawca jest stroną postępowania o wydanie zezwolenia na uprawę maku lub konopi w celach naukowo-badawczych. GI[...] jako organ główny ma obowiązek – jak wskazuje art. 49 ust. 4 u.p.n. – zasięgnąć opinii jednostki organizacyjnej Policji właściwej ze względu na miejsce uprawy objętej wnioskiem, o którym mowa w ust. 2, dotyczącej sposobu jej zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych, uwzględniającej: 1) zabezpieczenie w zakresie wstępu na miejsce uprawy przez: a) prowadzenie wykazu osób uprawnionych do wejścia obejmującego: – imię i nazwisko, – numer PESEL, a w przypadku jego braku - cechy dokumentu potwierdzającego tożsamość: nazwę i numer dokumentu oraz kraj wydania, b) prowadzenie wykazu pojazdów uprawnionych do wjazdu na miejsce uprawy obejmującego markę samochodu i numer rejestracyjny, c) weryfikowanie danych, o których mowa w lit. a i b; 2) zabezpieczenia techniczne uwzględniające zabezpieczenie uprawy prowadzonej w budynku i poza budynkiem; 3) oznakowanie miejsca uprawy; 4) warunki dotyczące lokalizacji miejsca uprawy. W myśl art. 49 ust. 5 u.p.n. właściwy organ Policji wydaje opinię w formie postanowienia. Nieprzedstawienie opinii w terminie 30 dni od dnia skierowania sprawy do zaopiniowania jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii w przedmiocie sposobu zabezpieczenia uprawy przed dostępem osób nieuprawnionych. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 5, nie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 6 u.p.n.). Powyższy stan prawny wskazuje zatem jaka jest rola organu Policji i GI[...], a także jak się ma postępowanie opiniodawcze organu Policji wobec postępowania głównego prowadzonego przez GI[...]. Sąd w pełni podziela stanowisko [...], iż w ramach postępowania wpadkowego o wydanie opinii dotyczącej sposobu zabezpieczenia uprawy maku lub konopi przed dostępem osób nieuprawnionych, GI[...] występuje jedynie w roli organu głównego prowadzącego postępowanie o wydanie zezwolenia na wniosek zainteresowanej jednostki naukowej, nie może zaś występować w roli strony. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja swoistego dualizmu procesowego organu, w tym wypadku GI[...], który miałby występować albo jako organ główny rozstrzygający sprawę (wydanie zezwolenia) albo jako strona zaskarżająca postanowienie wydane w postępowaniu wpadkowym (opiniodawczym). W związku z powyższym prawidłowa była reakcja [...] na zażalenie GI[...] wniesione na postanowienie KMP z [...] kwietnia 2019 r. Skoro organowi prowadzącemu postępowanie główne - GI[...] nie przysługiwał przymiot strony, postępowanie zażaleniowe należało, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., umorzyć z przyczyn podmiotowych. Podkreślić należy, że organ II instancji nie miał podstaw, by rozważać podjęcie rozstrzygnięcia co do meritum sprawy w sytuacji, gdy zażalenie nie pochodziło od strony. W świetle powyższego chybione są zarzuty skarżącego – organu, który zdaje się nie dostrzegać swojej roli procesowej w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd na marginesie pragnie zauważyć, że omawiane postępowanie wpadkowe nie rozpoczyna żadnego nowego postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazał [...] jest ono elementem postępowania głównego o wydanie zezwolenia na uprawę maku lub konopi, które to inicjowane jest na wniosek właściwej jednostki naukowej (art. 49 ust. 1 i 2 u.p.n.). Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie postępowanie o wydanie zezwolenia na uprawę konopi zostało wszczęte z chwilą doręczenia GI[...] wniosku jednostki naukowej [...] sp. z o.o. z s. w [...]. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Skoro zatem przepis art. 49 ust. 4 u.p.n. uzależnia wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na uprawę maku lub konopi w celach naukowo-badawczych od wydania przez właściwy organ Policji opinii dotyczącej sposobu zabezpieczenia uprawy przed dostępem osób nieuprawnionych, to decyzję w przedmiocie zezwolenia wydaje się po zasięgnięciu tej opinii. Co przy tym istotne, zgodnie z art. 49 ust. 5 zd. drugie u.p.n. nieprzedstawienie opinii w terminie 30 dni od dnia skierowania sprawy do zaopiniowania jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii w przedmiocie sposobu zabezpieczenia uprawy przed dostępem osób nieuprawnionych. W związku z powyższym KMP, w świetle art. 49 ust. 4 i 5 u.p.n., mógł li tylko w terminie 30 dni wydać pozytywną albo negatywną opinię, względnie nie przedstawić stanowiska (tzw. milcząca zgoda). Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii przez KMP, bez względu na jej przyczyny, a następnie niewydanie w sprawie negatywnej opinii, w świetle art. 49 ust. 5 zd. drugie u.p.n., było równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii w przedmiocie sposobu zabezpieczenia uprawy przed dostępem osób nieuprawnionych. Faktycznie bowiem KMP odmówił wszczęcia postępowania opiniodawczego, do czego był nieuprawniony (postępowanie w sprawie było już wszczęte w sprawie głównej – wydania zezwolenia), a następnie milcząco zaakceptował żądanie GI[...] wydania opinii dotyczącej sposobu zabezpieczenia uprawy konopi przed dostępem osób nieuprawnionych. Zdaniem Sądu, dostrzeżony brak przepisów wykonawczych, które na podstawie art. 49 ust. 7 u.p.n. miałyby ustalać szczegółowe kryteria oceny zabezpieczenia upraw maku lub konopi przez jednostki naukowe, mając na uwadze zagwarantowanie należytej ochrony tych upraw przed dostępem osób nieuprawnionych, nie mógł stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie już wszczęto na wniosek strony. W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że [...] prawidłowo umorzył postępowanie zażaleniowe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) skargę oddalił.