II SA/Po 6/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia ... 2015r. Nr ... w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę ...,- zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2015 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania S. K. na decyzję Burmistrza G. z dnia ... 2015 r. nr ... znak: ... o ustaleniu na rzecz J. M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na kontynuacji niezakończonej budowy z przeznaczeniem na cele mieszkalno-usługowe na działkach nr ... położonych w G., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej załącznika nr 2 do decyzji "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" i orzekł o zastąpieniu ww. załącznika "Wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" stanowiącymi załącznik do niniejszej decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z 20 grudnia 2013 r. J. M. zwrócił się do Burmistrza G. o ustalenie warunków dla przedmiotowej inwestycji, podając, że budynek znajduje się w stanie surowym otwartym i wybudowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr ... i nr .... W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia ... 2014 r. Burmistrz G. ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku odwołania S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia ... 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że nie zapewniono udziału pełnomocnikowi strony, konieczne jest uszczegółowienie analizy, wyjaśnienie kwestii służebności, zwiększenia ilości miejsc postojowych i posadowienia budynku w granicy. Ponownie prowadząc postępowanie Burmistrz uzyskał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB) informację, że nie toczyło się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dotyczące przedmiotowego obiektu. Wyjaśnił, że budowa prowadzona była etapami na podstawie obowiązujących pozwoleń na budowę. Od 1999 r. do 16 listopada 2009 r. nie były prowadzone żadne prace budowlane, a dopiero w dniu 16 listopada 2009 r. J. M. rozpoczął roboty budowlane polegające na pogłębieniu piwnic, które zostały wstrzymane w związku z wygaśnięciem pozwoleń na budowę z powodu uprzedniego przerwania robót na czas dłuższy niż 3 lata. Decyzją z dnia ... 2014 r. Burmistrz G. ustalił na rzecz J. M. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium – w wyniku odwołania – decyzją z dnia ... 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego postępowania Burmistrz G. decyzją z dnia ... 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej kontynuacji niezakończonej budowy budynku z przeznaczeniem na cele mieszkalno-usługowe. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nie jest uprawniony do badania legalności pozostawienia otworów w ścianie zlokalizowanej w granicy działki, co nastąpić powinno na etapie pozwolenia na budowę. Wyjaśniono też, że ilość miejsc postojowych została ustalona z uwzględnieniem wielkości powierzchni przeznaczonej pod usługi, ilości zatrudnionych osób i liczby mieszkań w budynku. Od powyższej decyzji odwołał się S. K. zarzucając bezprawne dopuszczenie usytuowania ściany z otworami okiennymi w granicy działki i przekroczenie granicy przez dach budynku, naruszenie interesów osób trzecich poprzez ustalenie zbyt małej ilości miejsc parkingowych do zamierzonego sposobu użytkowania, naruszenie interesów skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej poprzez ustalenie obsługi komunikacyjnej przez działkę nr ... w ramach istniejącej służebności oraz poprzez ustalenie zbyt małej ilości miejsc postojowych, co może doprowadzić do blokady komunikacyjnej nieruchomości odwołującego, a także bezprawne dopuszczenie na przekroczenie linii zabudowy przez okapy, gzymsy, balkony i daszki nad wejściem. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia ... 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przytoczyło treść art. 61 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: upzp), by następnie wskazać, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z normami zawartymi w tych przepisach. Następnie Kolegium powołało przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) i podało, że zleciło organowi I instancji w trybie art. 136 kpa uzupełnienie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o prawidłowo wykonaną część graficzną, bowiem załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji zawierał część graficzną dotyczącą innej inwestycji. Po uzyskaniu prawidłowej graficznej części wyników analizy Kolegium stwierdziło, że informacje zawarte w analizie pozwalają na ocenę warunków określonych w art. 61 ust.1 upzp. Następnie Kolegium dokonało oceny wszystkich cech, wskaźników i parametrów inwestycji w kontekście zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, konstatując, że planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację istniejącej na omawianym terenie funkcji. Zdaniem organu odwoławczego inwestycja spełnia też pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 upzp. Odnosząc się zaś zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że usytuowanie okna w ścianie budynku posadowionego w granicy działki nie podlega badaniu na etapie ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie zastrzegł, że PINB dokonał sprawdzenia budowy budynku i nie stwierdził nieprawidłowości. Organ II instancji uznał też za bezpodstawne zarzuty odnoszące się do ustalenia dostępności komunikacyjnej poprzez służebności. Działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej, nie jest zaś uprawnione badanie ewentualnych przyszłych problemów komunikacyjnych związanych m.in. z ruchem pieszych. S. K. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 61 upzp poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza G. z ... 2015r. odpowiada prawu, - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez dopuszczenie do budowy budynku z ścianą z otworami okiennymi w granicy działki i dachy przekraczającego granicę działki, - przepisów powyższego rozporządzenia (dalej: rwt) poprzez dopuszczenie przekroczenia linii zabudowy przez takie części budynku jak: okapy, gzymsy, balkony lub daszki nad wejściem, - interesów osób trzecich poprzez ustalenie zbyt małej ilości miejsc postojowych w stosunku do zamierzonego sposobu użytkowania, - interesów osób trzecich, w tym skarżącego poprzez ustalenie obsługi komunikacyjnej inwestycji przez działkę nr ... w ramach istniejącej służebności i dokonanie ustaleń w zakresie miejsc postojowych w zbyt małej ilości, co doprowadzić może do blokady komunikacyjnej nieruchomości skarżącego. Ponadto skarżący podniósł, iż organy orzekające błędnie ustaliły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie do 10,5 m, pomimo stwierdzenia w analizie urbanistycznej, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa o wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od 3 do 8 m. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem skargi S. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia ... 2015 r. uchylająca decyzję Burmistrza G. z dnia ... 2015 r. o ustaleniu na rzecz J. M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na kontynuacji niezakończonej budowy z przeznaczeniem na cele mieszkalno-usługowe na działkach nr ... położonych w G., w części dotyczącej załącznika nr 2 do decyzji "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" i w tym zakresie orzekająca o zastąpieniu ww. załącznika "Wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" stanowiącymi załącznik do niniejszej decyzji, w pozostałym zaś zakresie utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że przedmiotowy obiekt budowlany istnieje, a roboty przy nim prowadzone od 2009 r. przez inwestora J. M. toczyły się w warunkach samowoli budowlanej. O okolicznościach tych świadczą po pierwsze zdjęcia przedmiotowego obiektu, z których wynika, że budynek ten istnieje w stanie surowym otwartym (k. 47 akt adm. I instancji). Po wtóre z pisma PINB z dnia 3 lipca 2014 r. (k. 115 akt adm. I instancji) wynika, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego rozpoczęła się na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę dla etapu I – decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia ... 1992 r. znak ... i dla II etapu – decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia ... 1994 r. znak .... Roboty budowlane prowadzone były w latach 1994-1999 i zostały zakończone na etapie stanu surowego otwartego. Od 1999 r. do 16 listopada 2009 r. nie prowadzono żadnych robót przy tym obiekcie. W dniu 16 listopada 2009 r. J. M. rozpoczął roboty budowlane polegające na pogłębieniu pomieszczeń piwnicznych. Z uwagi na okoliczność, że roboty budowlane zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1409 ze zm., dalej: pb) decyzje o pozwoleniu na budowę wygasły. W związku z tym PINB postanowieniem z dnia ... 2009 r. wstrzymał roboty budowlane, a na skutek zażalenia S. K. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia ... 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Następnie Starosta Gostyński decyzją z dnia ... 2010 r. stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wydanego na rzecz J. M.. PINB wyjaśnił, że od dnia ... 2009 r. nie prowadził dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie. W kontekście powyższego zważyć należy, że oceniane przez Sąd postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało zainicjowane wnioskiem J. M. z dnia 20 grudnia 2013 r. Ani z wniosku, ani z wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie wynika, by postępowanie to było prowadzone celem przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organowi nadzoru budowlanego, by doprowadzić do legalizacji budowy przedmiotowego budynku w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 ust. 1 i n. Prawa budowlanego. Zważyć należy, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp określa zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków m.in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powołanych przepisów wynika, że postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza dopiero zrealizować. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny, jej kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zagospodarowania przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania ternu lub jego zabudowy, zaś odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z przepisów prawa. Ta zasada pozostaje w ścisłym związku z analogiczną regułą Prawa budowlanego (które reguluje kolejny etap procesu inwestycyjnego), zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych dopuszczalne jest po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 pb). Jednocześnie ustawodawca wprost stwierdza, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 pb (art. 32 ust. 4a pb). Brak takiego zapisu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do wniosku, że po rozpoczęciu zamierzenia inwestycyjnego inwestor w sposób dowolny może wystąpić z wnioskiem o warunki zabudowy. Wykładnia funkcjonalna unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących decyzji lokalizacyjnych i o warunkach zabudowy sprzeciwia się takiemu rozumowaniu. W szczególności należy pamiętać, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. w sprawie II OSK 1890/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie może prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, zwłaszcza z procedurą legalizacyjną (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b pb). Z unormowania zawartego w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku tylko na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi nadto zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego (art. 48 ust. 1 pkt 2 pb). Zatem to nie inwestor decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej, a organ nadzoru budowlanego. To organ nadzoru budowlanego, wydając wspomniane postanowienie decyduje, że niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Oznacza to, że brak podstaw do skutecznego samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przypadku inwestycji już zrealizowanej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2014 r. II SA/Łd 52/13, również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Po 553/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowo administracyjnym podkreśla się konieczność rozróżnienia zwykłego trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec dopiero zmianie (art. 59 u.p.z.p.) od trybu legalizacyjnego (art. 48 pb), wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej, czy którego sposób użytkowania w samowolny sposób zmieniono (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12 i wskazane tam orzeczenia, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Kolegium zobowiązane było uwzględnić dwie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy – po pierwsze, że inwestycja w znacznej mierze jest już zrealizowana (stan surowy otwarty), - a po wtóre, że PINB nie prowadzi postępowania legalizacyjnego odnośnie tej inwestycji i inwestor samodzielnie – bez inicjatywy PINB – zwrócił się do Burmistrza G. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. W tych bowiem okolicznościach brak było podstaw do prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i wydania decyzji w tym przedmiocie dla inwestycji już w znacznej mierze zrealizowanej, z uwagi na fakt, że przed organami nadzoru budowlanego nie toczy się postępowanie legalizacyjne odnośnie przedmiotowej inwestycji realizowanej niewątpliwie – co wynika z wyjaśnień PINB – z uwagi na utratę ważności pozwoleń na budowę, w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dopuszczono się naruszenia przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I wyroku. Jednocześnie Sąd pragnie zaznaczyć, że z uwagi na niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w trakcie budowy, wobec której nie jest prowadzone postępowanie legalizacyjne przez organy nadzoru budowlanego, niecelowe okazało się ustosunkowanie się do zarzutów skargi i ustalonych przez organy orzekające wskaźników, parametrów i cech zabudowy. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy, kierując się normą zawartą w art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. poz. 1804) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika, 500 zł – wpis od skargi, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa).