II SA/Po 60/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 września 2008 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia oceny technicznej; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ M. Kwiecińska /-/ W. Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska Pismem z dnia [...] r. do Urzędu Miasta i Gminy we W. wpłynął wniosek o podjęcie działań w związku nielegalną budową realizowaną na nieruchomości położonej we W. przy ul. S.. Dotyczący samowoli budowlanej wniosek, został przekazany według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Sz.. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestor – J. W. pobudował na działce stanowiącej współwłasność jego oraz E. i A. N., budynek gospodarczy oraz zrealizował roboty polegające na podmurowaniu ścian. Realizację robót rozpoczęto jesienią [...] r. W dniu [...] r. inwestor wniósł o legalizację wykonanych prac polegających na powiększeniu otworu okiennego oraz wymurowaniu schodów o szer. [...] cm, składających się z [...] stopni. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał inwestorowi dostarczyć ocenę techniczną robót budowlanych wykonanych przy dobudowie schodów zewnętrznych i powiększeniu otworu okiennego. Uzasadniając, organ wyjaśnił, że wykonane roboty obejmujące powiększenie otworu okiennego i dobudowę schodów zewnętrznych stanowią przebudowę, której realizacja wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Samowolne wykonanie tych robót skutkuje wszczęciem procedur naprawczych wynikających z art. 51 Prawa budowlanego. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie mają prawa żądać od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przewidzianym ustawą terminie zażalenie wniosła E. N. i A. N. podnosząc, że jako współwłaściciele nieruchomości, na której zrealizowano sporny obiekt wnoszą oni o wydanie nakazu jego rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji stanął na stanowisku, że schody zewnętrzne nie są częścią obiektu budowlanego, w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Redakcja przepisu wskazuje, iż hipotezą art. 50 Prawa budowlanego objęto takie roboty, które nie są budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Nie zostały spełnione przesłanki określone art. 50 ust. 1 umożliwiające zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie winien być art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego konieczne jest ustalenie opłaty legalizacyjnej oraz zobowiązanie inwestora do przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przewidzianym ustawa terminie skargę do sądu administracyjnego wniósł inwestor podnosząc, że wykonane schody zewnętrzne zrealizowano w miejscu wcześniej istniejących. Skarżący podkreślił, że nie wykonał żadnego nowego obiektu, a w zasadzie odnowił schody kiedyś istniejące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w skardze względów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało uwzględnienie wielości procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Ustawodawca dokonał w ustawie Prawo budowlane rozróżnienia pomiędzy budowami i robotami budowlanymi, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29), przedsięwzięciami wymagającymi zgłoszenia (art. 30) oraz inwestycjami, których realizacja musi zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Podkreślić przy tym należy, że zasadą obowiązującą w Prawie budowlanym jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie realizacji inwestycji budowlanych. Przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ustala się w oparciu o przepisy art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Przedmiotem rozważań organów obu instancji, w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem była kwestia dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy realizacji dwóch inwestycji: dobudowie schodów zewnętrznych przy budynku mieszkalnym oraz powiększeniu otworu okiennego w tym budynku. Uchylając postanowienie pierwszoinstancyjne organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane przepisem art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, umożliwiające zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia spornej sprawy. W ocenie organu podstawą rozstrzygnięcia spornej sprawy winien być przepis art. 48 Prawa budowlanego. Skoro natomiast nie ulegało wątpliwości, że współwłaściciele nieruchomości nie wyrażą zgody na legalizację samowoli budowlanej, to w ocenie organu niecelowym było obciążanie inwestora dodatkowymi obowiązkami – wynikającymi z postanowienia PINB. Uwadze organu odwoławczego umknęło jednak, iż przedmiotem postępowania była realizacja dwóch inwestycji, a wydanie zaskarżonego postanowienia wymagało uprzedniego poczynienia ustaleń co do tego - uruchomienia jakich procedur wymagała realizacja procesów budowlanych. Poza sporem pozostaje, iż pobudowane przez inwestora schody zostały zrealizowane w miejscu schodów niegdyś istniejących. Wbrew twierdzeniom autora skargi roboty polegające na wykonaniu de facto nowych schodów zewnętrznych, w miejscu gdzie kiedyś już istniały schody, nie stanowi jedynie "odnowienia" (remontu) schodów, ale ich odbudowę. Zgodzić się, więc należy ze stanowiskiem organu II instancji, iż roboty polegające na wymurowaniu schodów wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgromadzony w aktach sprawy materiał nie budzi wątpliwości, co do tego, iż pobudowane schody stanowiące wejście do budynku, połączone są trwale z budynkiem i ze swej istoty stanowią jego część (k.[...] akt administracyjnych). Wykonane prace murarskie – polegające na wykonaniu ławy fundamentowej pod dwa mury nośne, wymurowaniu murów nośnych oraz podestu żelbetowego zbrojonego prętami - nie sposób uznać za "odnowienie" (remont) schodów. Trafność ustaleń organu odwoławczego potwierdził pośrednio sam skarżący, wyjaśniając, że dawne schody zlikwidowano (dzięki czemu powstała łazienka) a ponowne wykonanie schodów ma umożliwić skarżącemu bezpośredni dostęp do podwórza. Nieuprawnione, więc są zarzuty skarżącego, dotyczące błędnej interpretacji art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił – zasługujące na aprobatę – stanowisko dotyczące samowolnej budowy schodów zewnętrznych. Jednocześnie jednak WWINB odstąpił od jakiegokolwiek uzasadnienia swojego stanowiska w odniesieniu do inwestycji polegającej na powiększeniu otworu okiennego. W konsekwencji z treści postanowienia nie wynika, czy organ odwoławczy w istocie podziela stanowisko organu I instancji w zakresie ustaleń co do charakteru robót polegających na powiększeniu otworu okiennego, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ma doprowadzić do odrębnego rozpoznania spraw dobudowy schodów i powiększenia otworu okiennego, czy też w ocenie organu odwoławczego dyspozycja z art. 48 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie również do robót obejmujących powiększenie otworu okiennego. Bez względu jednak na to czy w przekonaniu organu odwoławczego PINB błędnie przewidział wszczęcie procedury z art. 51 Prawa budowlanego w odniesieniu inwestycji obejmującej powiększenie otworu okiennego, organ II instancji winien był swoje stanowisko umotywować. W rezultacie uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa i czyni niemożliwą kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej powiększenia otworu okiennego. Reasumując, zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania. Rozpoznający sprawę organ winien był dokonać oceny do jakiego rodzaju robót należy zaliczyć powiększenie otworu okiennego i jakie w związku z tym właściwe są procedury związane z przebiegiem tego procesu budowlanego. Obowiązek taki nakłada na organ odwoławczy m.in. art. 15 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy winien rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę na nowo w jej całokształcie tj. samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do nałożenia na określony podmiot praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. W niniejszej sprawie WWINB w zaniechał rozpoznania na nowo spornej sprawy w części dotyczącej powiększenia otworu okiennego. Tymczasem, ewentualne stwierdzenie potrzeby zastosowania odmiennych procedur procesu budowlanego dla obu inwestycji uzasadniałoby oddzielne rozpoznanie i wydanie rozstrzygnięć w sprawach obu inwestycji. Dokonując kwalifikacji wykonanego powiększenia otworu okiennego organ winien mieć na uwadze, że art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje na to, że ustawodawca obejmuje jego dyspozycją dwie odmienne sytuacje: pierwszą określoną regulacją ust. 1 pkt 1, tj. samowolne realizowanie robót budowlanych niebędących budową, drugą określoną regulacjami ust. 1 pkt 2-4, tj. wszystkie roboty budowlane prowadzone w sposób tam wskazany. Dodatkowo podkreślić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ przez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty i ekspertyzy są elementem postępowania dowodowego i jako takie mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji. Możliwość żądania przez organ nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81c Prawa budowlanego. Art. 51 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy w tym zakresie. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt III wyroku Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ M. Kwiecińska /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska