II SA/Po 602/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A reprez. przez kuratora B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu należności i odsetek z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego; oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] Prezydent Miasta P. orzekł o obowiązku zwrotu przez A należności w kwocie [...] zł odpowiadającej wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] września 2012 r. łącznie z ustawowymi odsetkami. W toku tego postępowania, nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania A reprezentował ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] maja 2013 r. o sygn. akt [...] kurator w osobie B. Pismem z dnia [...] września 2013 r. kurator B złożyła wniosek o przyznanie jej wynagrodzenia z tytułu wykonanych jako kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu czynności, a także o przyznanie zwrotu poniesionych wydatków. Do wniosku został dołączony wykaz czynności kuratora. Z kolei pismem z dnia [...] września 2013 r. kurator B wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2013 r., kwestionując wyłącznie tę okoliczność, że organ pierwszej instancji nie orzekł o kosztach postępowania administracyjnego, w tym o wynagrodzeniu kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] wydaną po rozpoznaniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W przedmiotowym postanowieniu Kolegium ponownie przeanalizowało kwestię orzeczenia o obowiązku zwrotu przez A należności świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie ustosunkowało się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła w imieniu A kurator B, zarzucając naruszenie przepisów: - art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a."), poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do żadnego z zarzutów odwołania i sporządzenie uzasadnienia niezwiązanego z treścią odwołania; - art. 264 § 1 zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo, że decyzja ta nie zawierała postanowienia ustalającego wysokość kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia kuratora; - art. 263 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo, że w decyzji tej w sposób nieprawidłowy nie uznano, że wynagrodzenie kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu należy do "innych kosztów, bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy"; - art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów dotyczących braku orzeczenia organu pierwszej instancji w przedmiocie wynagrodzenia kuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, mimo, iż część podniesionych w skardze zarzutów należy ocenić jako zasadne. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 9 lutego 1989 r. (sygn. akt III CZP 117/88) stwierdził, iż wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego (publ.: OSNC 1990/1/11; Lex nr 3514). Sąd Najwyższy wykluczył aby do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym, miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. z 1982 r., Nr 27, poz. 197). Sąd Najwyższy wskazał ponadto, że: rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 42 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 1967, Nr 24, poz. 110 ze zm.) i dotyczy kuratorów procesowych. Stąd też do wynagrodzenia takich kuratorów nie ma zastosowania art. 179 K.r.o. On też nie może stanowić podstawy prawnej przyznania przez sąd wynagrodzenia za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, co uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego, podobnie jak to dzieje się w zakresie wynagrodzenia kuratorów ustanowionych na podstawie art. 143 K.p.c. (por. art. 261 i następne K.p.a.). Tak więc powyższe orzeczenie sądu powszechnego reguluje stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony. Obowiązkiem przedstawiciela jest reprezentowanie osoby nieznanej z miejsca pobytu, z którym to obowiązkiem wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Brak jest natomiast w K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zasad przyznawania przedmiotowego wynagrodzenia. Takich zasad nie przewidują również przepisy szczególne. W orzecznictwie podkreślono, że mimo braku w tym zakresie konkretnych przepisów, w świetle art., 2 Konstytucji RP wykluczyć należy aby takie wynagrodzenie przedstawicielowi wyznaczonemu w trybie art. 34 § 1 K.p.a. nie przysługiwało. Występuje zatem w przepisach K.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 K.p.a. w drodze analogii. Takimi przepisami były, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Pogląd ten jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w cytowanej wyżej uchwale. Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sadu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii – w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. W związku z zastąpieniem powyższego rozporządzenia przez nowe, należy zastosować odpowiednio przepisy obecnie obowiązującego aktu prawnego tj. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476). Tak też stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2132/14 oraz I SA/Wa 821/14, a także w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1609/14 (orzeczenia publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Godzi się w tym miejscu zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2013 r., o sygn. akt I OSK 2748/12 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozważając kwestię formy, w jakiej powinno nastąpić załatwienie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. zwrócił uwagę, że regulacja art. 264 § 1 K.p.a., (zgodnie z którym jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia), dotyczy innej sytuacji faktycznej. Służy ona bowiem podsumowaniu całości poniesionych w toku postępowania administracyjnego kosztów wymienionych w art. 263 § 1 i 2 K.p.a. i rozstrzygnięciu kto i w jakim zakresie koszty te powinien ponieść. Z tym celem skorelowane jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie oparte na art. 264 § 1 K.p.a. do tych, które zobowiązane są do poniesienia kosztów. Słusznie bowiem ustawodawca stwierdził, że interes prawny w zaskarżeniu postanowienia, którego zasadniczym materialnym skutkiem jest obciążenie strony postępowania obowiązkiem uiszczenia kosztów – przysługuje tylko tej stronie. Jak podkreślił Naczelny sąd Administracyjny w cytowanym orzeczeniu regulacja art. 264 § 1 K.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Przyjęcie odmiennego rozumienia art. 264 § 1 K.p.a. i uznanie, że stanowi on podstawę dla wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej takiego postanowienia, które niewątpliwie dotyczy sfery interesów majątkowych osoby ustanowionej przedstawicielem na podstawie art. 34 K.p.a. Wykluczyć należy zatem możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 K.p.a. na podstawie art. 264 § 1 K.p.a. (por. również inne orzeczenia NSA z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2636/12 oraz I OSK 2108/13). Gdyby hipotetycznie założyć, iż o wynagrodzeniu przedstawiciela można by orzec w postanowieniu wydanym na podstawie art. 34 § 1 K.p.a., w takiej sytuacji przedstawiciel pozbawiony by został możliwości poddania tego orzeczenia kontroli instancyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera bowiem przepisu zgodnie z którym w sprawie kosztów postępowania wydaje się postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Zatem należy wykluczyć możliwość wydania przez organ administracji postanowienia w tym trybie. W związku z powyższym, podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w cytowanym orzeczeniu wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2748/12, że rozstrzygnięcie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. o przyznanie mu wynagrodzenia nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego. Dotyczy ono bowiem relacji między organem i osobą trzecią, mającą funkcję jedynie pomocniczą w administracyjnym postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na prawa stron postępowania administracyjnego i nie dotyczy stosunku prawnego będącego jego przedmiotem. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika, jak wskazano wyżej, z przepisów prawa. Reasumując powyższe, przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 K.p.a. winno nastąpić poprzez wydanie aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innego niż decyzja lub postanowienie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07). Akt, od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu itd. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego . Warszawa 2011. str. 60). Skoro przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 §1 K.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, przedstawiciel taki ma możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego. Wydanie przedmiotowego aktu z zakresu administracji publicznej winno być poprzedzone wnioskiem przedstawiciela (w niniejszej sprawie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu) o przyznanie stosownego wynagrodzenia. W tym miejscu należy przypomnieć, iż w niniejszej sprawie kurator B taki wniosek skierowała do organu pierwszej instancji. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że niezasadne są zarzuty strony skarżącej wskazujące na naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 263 § 2, art. 264 § 1 K.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 549/14 oraz z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 769/14; orzeczenia publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację ma natomiast strona skarżąca zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P, naruszenie przepisu art. 6, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., albowiem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wbrew wynikającemu z przepisów obowiązkowi, nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W świetle jednak przedstawionego powyżej wzorca trybu postępowania w kwestii przyznania wynagrodzenia kuratorowi osoby nieznanej z miejsca pobytu, a w szczególności wobec wykluczenia możliwości orzeczenia o tych należnościach w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] marca 2014 r., oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uchybienie ww. przepisów procesowych nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. przewiduje, iż uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ przepisów proceduralnych, może nastąpić jedynie w sytuacji gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.