II SA/Po 602/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy i udzielenia informacji oddala skargę Przedmiotem skargi jest postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] maja 2021 r., [...], w którym – po rozpatrzeniu zażalenia M. K. i K. K. – utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] marca 2021 r., [...], [...] o wstrzymaniu żalącym się (jako inwestorom) budowę obejmującą rozbudowę budynku garażowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka [...], ark. [...], obr. W. ) o dodatkową część garażową o powierzchni zabudowy wynoszącej około 50,92 m2 i wysokości 5 m dokonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. M. K. i K. K., reprezentowani przez pełnomocnika, wystąpili o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego rozbudowy garażu o powierzchni 50 m2 o dalsze 49 m2 zlokalizowanego przy granicy działki przy ul. [...] w P.. Do pisma dołączono decyzję o warunkach zabudowy oraz plan zagospodarowania działki (k. 1-15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. o wypożyczenie wszystkich akt dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w P. (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe akta przygotowano w Urzędzie Miasta P. w formie skanów i zostały one wydrukowane do akt postępowania prowadzonego przez Inspektora Powiatowego (k. 27-78 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy poinformował pełnomocnika M. K. i K. K. o wyznaczonej na [...] maja 2018 r. kontroli dotyczącej rozbudowy garażu (k. 24 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W wyznaczonym terminie przeprowadzono kontrolę w obecności pełnomocnika M. K. i K. K.. Ustalenia opisano w protokole i pomocniczo wyrysowano na kopii mapy zasadniczej (k. 88-90 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odnotowano między innymi, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny (A), dotychczasowy budynek garażowy (B), rozbudowana część garażu (C) oraz wiata garażowa (D). Budynki garażowe B i C poddano oględzinom. Ustalono, że wiata przy garażu D powstała w 2015 r. natomiast budynek garażu C rozbudowano w 2016 r. bez zgłoszenia i pozwolenia na budowę. Po kontroli opisanej powyżej Inspektor Powiatowy przez ponad 2 lata nie podejmował czynności. W lutym 2021 r. zebrano w aktach materiały poglądowe, w tym zdjęcia lotnicze, z których wynika, że budynek garażu (B) rozbudowano w 2016 r. budynek od ogrodu działki (C) oraz wiatę od strony ulicy [...] (D) (zob. k. 97 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W aktach utrwalono także pozyskaną z Urzędu Miasta P. kompletną dokumentację projektową budynku mieszkalnego z garażem, na podstawie której można ustalić, że według stanu na 2003 r. przy budynku na działce [...] wybudowano w granicy z działką [...] wolnostojący garaż, składający się z jednego pomieszczenia (k. 115, 131 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] marca 2021 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku garażowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...], działka [...] (k. 138 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., [...], [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 – uw. Sądu, dalej "P.b."), wstrzymał inwestorom M. K. i K. K. budowę polegającą na rozbudowie budynku garażowego na działce [...] o dodatkową część garażową o powierzchni zabudowy [...] m2 i wysokości 5 m, dokonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ powołując się na art. 48a ust. 1 i art. 48a ust. 3 P.b. poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację rozbudowanej części budynku oraz o terminach dokonania tej czynności. Poinformował nadto, że uzyskanie decyzji lokalizacyjnej wiązać się będzie z opłatą legalizacyjną obliczaną zgodnie z art. 49d ust. 1 P.b. w oparciu o art. 59f P.b. z zastrzeżeniem, że stawka podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Od powyższego postanowienia M. K. i K. K. złożyli za pośrednictwem pełnomocnika zażalenie. Zaskarżyli w nim je, cyt.: "w części ustalającej opłatę legalizacyjną w wysokości [...] złotych z tytułu samowoli budowlanej obiektu budowlanego". Zarzucili przy tym naruszenie art. 49 ust. 5 w zw. z art. 59g ust. 1 i art. 59f ust. 1 P.b. poprzez błędne zastosowanie i w rezultacie wyliczenie opłaty legalizacyjnej na kwotę [...]zł pomimo, iż sprawa dotyczy budowy garażu, który zgodnie z art. 49b ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. objęty powinien być (jako podlegający zgłoszeniu) opłatą legalizacyjną w kwocie [...]zł. Przedstawiono także zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżone postanowieniem w mocy. Organ wyjaśnił skarżącym, że przez rozbudowę doszło do budowy nowej substancji budowlanej, co koresponduje terminologicznie z art. 3 pkt 6 P.b. Skoro budowa (rozbudowa) nastąpiła bez pozwolenia na budowę, to znalazł w sprawie zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., a organ nadzoru budowlanego zobligowany był wstrzymać budowę. Inspektor Wojewódzki odrzucił także zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia opłaty legalizacyjnej przypominając, że rozbudowany obiekt ma powierzchnię ponad 50 m2, a więc nie może być traktowany w kategoriach garażu realizowanego na zgłoszenie (takie obiekty mogą mieć do 35 m2 powierzchni zabudowy). Organ nadmienił nadto, że w postanowieniu nie ustalano opłaty legalizacyjnej, leczy tylko informował o jej wysokości w kontekście prawa do legalizacji (art. 48 ust. 3 P.b.). W skardze M. K. i K. K. zarzucili naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 49 ust. 5, art. 59g ust. 1 i 59f ust. 1 P.b., art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., a nadto art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i "przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia lub zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istotny sprawy". Wystąpili także o dopuszczenie dowodu opinii arch. inż. K. G. na okoliczność wskazania adekwatnej wysokości opłaty legalizacyjnej, a nadto zwrócili się o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M. K. i K. K. wskazali, że budowali wiatę od ulicy i od ogrodu przy istniejącym garażu. Budowa była kontrolowana przez nadzór budowlany, jednak nie wykazano nieprawidłowości. Później budowę kontynuowano, jednakże inwestorzy zmienili zdanie i zdecydowali się na budowę garażu zamkniętego. Złożyli także do Wydziału Architektury i Urbanistyki "wniosek o pozwolenie na budowę budynku zamkniętego, jakim jest garaż", jednak Wydział "błędnie ocenił sytuację i nie rozpoznał budowli jako wiaty, tylko przekazał sprawę wraz z całą dokumentacją do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.". Skarżący zaznaczyli dalej, że Inspektor Powiatowy kontrolował budowę, ale potraktował ją jako niezakończoną, stąd "przestępstwo administracyjne nie zostało dokonane". M. K. i K. K. przekonywali, że realizowany przez nich obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę, gdyż "nie przekracza powierzchni zabudowy wiaty". Ich zdaniem garaż od ogrodu jest wiatą, natomiast w odniesieniu do wątpliwości, co do kwalifikacji obiektu ze względu na istnienie ścian, zaznaczyli, że cyt. (org.): "inwestor zamierza wycofać się z decyzji zamknięcia wiaty w kierunku pozostania przy decyzji zakończenia budowy wiaty oraz przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest niezgodny z prawem". W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 17 akt sądowych). Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. Sąd odrzucił skargę w zakresie dotyczącym M. K., gdyż ta mimo wezwania nie podpisała skargi (k. 50-53 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu zarzuty skargi K. K. są zupełnie nieprzekonujące, a nadto jawią się w dużej mierze jako niezrozumiałe i nieadekwatne do jednoznacznych i udokumentowanych okoliczności sprawy. Z zebranych materiałów jasno wynika, że według stanu na 2003 r. na działce [...] zakończono budowę budynku mieszkalnego i wolnostojącego garażu składającego się z jednego pomieszczenia (zob. k. 115 i 131 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W latach 2015-2016 K. K. i M. K. prowadzili proces rozbudowy garażu o wiatę od ulicy i dalszą część garażu od ogrodu. Okoliczności te zostały przez pełnomocnika skarżących przyznane w trakcie ustaleń kontroli z dnia [...] maja 2018 r. (na k. 88-90 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Znajdują one zresztą jednoznaczne potwierdzenie w zgromadzonych i niepodważalnych fotografiach lotniczych z 2014, 2016 i 2018 r. (k. 97 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Gdy chodzi o charakter robót, to dość oczywiste wnioski płynące z ustaleń kontroli, że garaż rozbudowano od frontu o wiatę, a od ogrodu o dalszy budynek murowany z pełnymi ścianami (zob. zdjęcia dolne prawe na k. 85 verte, 84 verte i 83 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), znajdują potwierdzenie w samych działaniach inwestorów. Odnotować bowiem należy, że K. K. i M. K. wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. próbowali uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę dla wcześniej już samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku garażowego (k. 29-50 i 56-75 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jednakże – wobec ustalenia przez Prezydenta Miasta P. (Wydział Architektury i Urbanistyki), że rozbudowa już istnieje – uzyskali decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (z dnia [...] lutego 2018 r., [...], [...] na k. 55 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zapewne w związku z powyższymi wydarzeniami, a w tym także wobec faktu, iż powyższą decyzję odmowną wysłano do Inspektora Powiatowego, sami inwestorzy [...] marca 2018 r. zgłosili okoliczność budowy nadzorowi budowlanemu (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Po dokonanej kontroli w maju 2018 r. Inspektor Powiatowy zebrał niezbędne dokumenty (po dłuższej przerwie) w lutym 2021 r., a [...] marca 2021 r. wszczął postępowanie z art. 48 P.b. (k. 135 akt administracyjnych) i zarazem na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. wydał inicjujące je, obligatoryjne postanowienie (z dnia [...] marca 2021 r., [...], [...]) na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 P.b. wstrzymujące inwestorom M. K. i K. K. budowę polegającą na rozbudowie budynku garażowego na działce [...] o dodatkową część garażową o powierzchni zabudowy 50,92 m2 oraz informujące o prawie do złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Powyższe postanowienie – jak wskazano już w części sprawozdawczej – zostało po rozpoznaniu zażalenia skarżących utrzymane w mocy przez Inspektora Wojewódzkiego. Zdaniem Sądu wstrzymanie budowy, o którym orzeczono [...] marca 2021 r., było w okolicznościach sprawy oczywiście obligatoryjne i w pełni uprawnione. Z materiału dowodowego (k. 88-90, k. 85 verte, 84 verte i 83 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) jednoznacznie wynika, że K. K. i M. K. w latach 2015 i 2016 rozbudowali od strony ogrodu istniejący od 2003 r. garaż o kolejną część budynku o powierzchni ponad 50 m2, zamkniętą ścianami. To, że jest to rozbudowa garażu o dalszą część budynku jest niepodważalne. Wskazał na to zresztą sam pełnomocnik K. G. w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. kiedy to zaznaczył, że inwestorzy są zainteresowani legalizacją rozbudowy "wykonanej w technologii tradycyjnej dostosowanej architekturą i wykończeniem do istniejącego garażu. Mury i ściany zostały wykonane z bloczka suporex, ocieplone styropianem z siatką i klejem oraz tynkiem dekoracyjnym, a dach w technologii więźby drewnianej pokrytym dachówką ceramiczną. Przedmiotowy garaż to budowla jednokondygnacyjna naziemna o wysokości 5,5 m z oknem i bramą wjazdową na ogród". Z ustaleń poczynionych w toku postępowania (k. 88-90 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wynika, że garaż od strony ogrodu rozbudowano bez pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu Inspektor Powiatowy musiał wydać postanowienie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. o wstrzymaniu budowy. Jest to orzeczenie obligatoryjne inicjujące procedurę rozbiórkowo-legalizacyjną. W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. "organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: [...] bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę [...]" Odnosząc się do zarzutów i wywodów skargi Sąd wskazuje natomiast, że nie mogą one być uznane za skuteczne. Jako kuriozalne należy poczytać próby przekonania, że budynek garażu od ogrodu (w części rozbudowanej) to "wiata", a "inwestor zamierza wycofać się z decyzji zamknięcia wiaty". W sprawie jest oczywistym dla każdego rozsądnego obserwatora, że na działce [...] od ogrodu wybudowano budynek, rozbudowując garaż poprzez wymurowanie ścian z ociepleniem, i zrealizowanie dachu, drzwi i bramy. Na nieporozumieniu opierają się także argumenty, jakoby rozbudowa miała być zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Takie zwolnienie dotyczyło w P.b. według brzmienia sprzed [...] września 2020 r. (art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b.) jak i dotyczy według brzmienia po tej dacie (art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b.) obiektów (garaży, wiat) o powierzchni zabudowy do 35 m2. Zabudowa, której dotyczy niniejsza sprawa przekracza ten limit, a więc o podpadaniu pod zwolnienie z uzyskania pozwolenia na budowę nie może być mowy. Skoro więc mamy do czynienia z rozbudową (czyli budową – art. 3 pkt 6 P.b.) zrealizowaną bez pozwolenia na budowę, to zasadnie organ budowę taką wstrzymał, jak i też zasadnie poinformował K. K. i M. K. o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Na marginesie Sąd zaznacza, że w postanowieniu z dnia [...] marca 2021 r., [...], [...] wcale nie ustalono opłaty legalizacyjnej, a jedynie poinformowano o konieczności jej wniesienia oraz o zasadach obliczania zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. Zdaniem Sądu również inne zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z opisanych powodów nie naruszono art. 49 ust. 5 P.b. ("Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy") w zw. z art. 59g i art. 59f ust. 1 P.b. (regulacje dotyczące kar). W sprawie nie miało istotnego znaczenia, czy budowę zakończono czy nie. Ważne jest, że zidentyfikowano na działce [...] obiektywnie istniejący nowy (rozbudowany) budynek zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jego budowę należało więc wstrzymać (art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.), a inwestorów pouczyć o możliwości legalizacji i wskazać na zasady obliczania opłaty legalizacyjnej. Organy nie naruszyły art. 7, 77, 80 czy art. 107 § 3 K.p.a. Nie ma bowiem podstaw, by twierdzić, że cokolwiek istotnego w sprawie nie zostało wyjaśnione. Wręcz przeciwnie, Inspektor Powiatowy zebrał obszerną dokumentację z akt spraw architektoniczno-budowlanych, rejestrów oraz fotografie lotnicze, a w oparciu o materiał dowodowy wyprowadził wnioski, które jawią się jako przekonujące i wręcz niepodważalne. Postanowienie Inspektora Powiatowego trafnie utrzymał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Inspektor Wojewódzki. Także więc i tego ostatniego przepisu nie naruszono. Końcowo i uzupełniająco Sąd zaznacza, że prawidłowo organy nadzoru przyjęły, iż w sprawie należy stosować P.b. w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2020 r. Postępowanie [...] dotyczące spornej zabudowy wszczęto bowiem [...] marca 2021 r. Złożenie zawiadomienia o potrzebie legalizacji w 2018 r. zainicjowało wówczas jedynie czynności kontrolne. Można natomiast odnotować, że gdyby nawet hipotetycznie uznać, iż postępowanie dotyczące samowolnej rozbudowy garażu zostało zainicjowane zgłoszeniem z 2018 r. i w oparciu o przepisy intertemporalne (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) próbować bronić tezy, że powinno do niego znaleźć zastosowanie brzmienie P.b. obowiązujące przed [...] września 2020 r., to i tak nie ma to większego znaczenia dla inwestorów z perspektywy ochrony ich praw procesowych i materialnych. Dawniejsze brzmienie P.b. różniło się od aktualnego w zakresie zasad legalizacji obiektów budowlanych w zasadzie tylko tym, że dawniej sprawy samowolnych budów kierowano do fazy legalizacji z urzędu nakładając na inwestora obowiązki z art. 48 ust. 3 P.b. Dziś natomiast to inwestor decyduje, czy jest zainteresowany legalizacją obiektu i może złożyć albo odstąpić od złożenia wniosku o legalizację (art. 48a i nast.). Sama legalizacja łączy się z takimi samymi wymaganiami formalnymi jak niegdyś (zob. art. 48b ust. 2 P.b.). Mając to wszystko na uwadze Sąd – uznając postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2021 r., [...], [...] oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Inspektora Wojewódzkiego za oczywiście trafne – orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a.