II SA/Po 603/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżących kwotę 1.127 zł (tysiąc sto dwadzieścia siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ T. Świstak /-/ W. Batorowicz Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 roku Burmistrz Miasta i Gminy Ż., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168), uchylił własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] września 2005 roku o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, iż inwestor A. F. wystąpił o uchylenie powyższej decyzji, ponieważ nie zamierza realizować inwestycji w kształcie opisanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 roku. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku Burmistrz Miasta i Gminy Ż., na podstawie art. 105 kpa, "umorzył decyzję ostateczną z dnia [...] września 2005 roku". Organ wskazał w uzasadnieniu, że wnioskiem z dnia [...].11.2009 r. inwestor A. F. wystąpił o umorzenie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie zamierza już realizować inwestycji w kształcie opisanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 roku. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 roku M. i R. K. złożyli odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...], podnosząc, że w oparciu o przepis art. 105 kpa można umorzyć postępowanie, a nie decyzję. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu – po rozpoznaniu odwołania R. i M. K. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa stwierdziło nieważność zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...].12.2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ustawodawca nie dopuszcza umorzenia decyzji. Instytucja umorzenia odnosi się jedynie do prowadzonego postępowania, co wynika z treści art. 105 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchylenie rozstrzygnięcia może natomiast nastąpić w trybie przewidzianym w art. 154 i art. 155 kpa, z czego też skorzystał Burmistrz Miasta i Gminy Ż., wydając decyzję z dnia [...] października 2009 roku, która z kolei wyeliminowała z obrotu decyzję z dnia [...] września 2005 roku o warunkach zabudowy. Skoro decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].09.2005 r. została wyeliminowana z obrotu przwnego to brak było podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania w oparciu o przepis art. 105 kpa. W opisanej decyzji Kolegium zawarło pouczenie, iż na podstawie art. 127 § 3 kpa stronom służy prawo wniesienia wniosku do Kolegium o ponowne rozpoznanie sprawy. M. i R. K. pismem z dnia [...] lutego 2010 roku złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].01.2010 r., powołując się w uzasadnieniu na rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...].01.2010 r. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w decyzji z dnia [...].01.2010 r., wskazując, iż przepisy nie przewidują instytucji umorzenia decyzji, lecz jedynie instytucję umorzenia postępowania, co wynika z art. 105 § 1 i 2 kpa, zaś eliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić jedynie w ściśle określonych trybach, w tym w trybie z art. 155 kpa. Korzystając z tej normy Burmistrz Miasta i Gminy Ż. decyzją z dnia [...] października 2009 roku uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2005 roku o warunkach zabudowy, a rozstrzygnięcie to stało się ostateczne. Zgodnie z przepisami art. 156 § 1 pkt 3 kpa decyzja dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją jest nieważna. W tej sytuacji Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku. M. i R. K. wnieśli skargę na opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...].03.2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 i 157 § 1 i 2 kpa, poprzez wadliwe zastosowanie oraz naruszenie art. 138 kpa, poprzez niezastosowanie. Skarżący zażądali przy tym: uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej albo stwierdzenia ich nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. M. i R. K. podnieśli, że decyzja Burmistrz Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] grudnia 2009 roku jest niewątpliwie wadliwym rozstrzygnięciem, nie oznaczało to jednak, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu mogło w takim przypadku stwierdzić nieważność tej decyzji. Podkreślili, iż z treści decyzji Kolegium z dnia [...].01.2010 r. wynika, że została ona wydana w wyniku wniesienia odwołania strony. W tej sytuacji powinny były znaleźć zastosowanie wyłącznie przepisy art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie art. 156 tejże ustawy i to nawet wtedy, gdy zaskarżona decyzja istotnie obarczona jest kwalifikowanymi wadami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Organ wskazał ponadto, iż nadrzędnym celem powinno być usunięcie wadliwego rozstrzygnięcia, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W przedmiotowej sprawie Kolegium przy wydawaniu decyzji z dnia [...].01.2010 r. dopuściło się naruszenia przepisów art. 127 § 1, art. 138 § 1 i 2, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 kpa, w sposób niedopuszczalny łącząc tryb postępowania odwoławczego i tryb postępowania o stwierdzenie nieważności. Z treści wspomnianej decyzji wynika, iż zapadła ona po rozpoznaniu odwołania skarżących; to samo wynika też z protokołu posiedzenia Kolegium z dnia [...].01.2010 r. Jednak decyzja z dnia [...].01.2010 r. nie zawiera żadnego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem Kolegium działając jako organ odwoławczy mogło zakwestionowaną decyzję: (1) utrzymać w mocy, (2) uchylić i orzec co do istoty, (3) uchylić i umorzyć postępowanie, (4) uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania bądź też (5) umorzyć postępowanie. Wyliczenie to ma charakter enumeratywny, co oznacza, że organom administracji publicznej wolno dokonać wyboru rozstrzygnięcia jedynie spośród tych, które zostały wyżej wskazane. Tymczasem Kolegium, pomimo rozpatrywania sprawy w zwykłym trybie odwoławczym, orzekło na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W decyzji brak też stwierdzenia, iż jest ona ostateczna, natomiast zawarto w niej pouczenie, iż stronom służy prawo wniesienia do Kolegium wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Takie rozwiązanie właściwe jest dla trybu nadzwyczajnego - postępowania o stwierdzenie nieważności, gdy Kolegium orzeka jako organ I instancji, a nie jako organ odwoławczy. Zgodnie z wymienionym pouczeniem skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i w wyniku jego rozpoznania zapadła zaskarżona do Sądu decyzja Kolegium z dnia [...].03.2010 r. Wobec powyższego należy zauważyć, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznych, a zatem niewykluczony jest zbieg zwykłego postępowania odwoławczego i postępowania nieważnościowego. Strona nie powinna być wszakże z góry pozbawiona możliwości wyboru określonego środka prawnego, za pomocą którego pragnie chronić swój interes prawny, wobec czego zbieg taki nastąpi, gdy strona złoży zarówno odwołanie od decyzji organu I instancji, jak i wniosek o stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka jednak nie miała miejsca – pismo skarżących z dnia [...].12.2009 r. stanowiło bowiem odwołanie od decyzji Burmistrza, w takim też charakterze zostało przekazane do Kolegium jako organu odwoławczego przez organ I instancji i tak też traktowało je samo Kolegium. Jednocześnie, podnosi się w judykaturze, iż niedopuszczalne jest "łączenie trybów", polegające na orzekaniu o nieważności decyzji, gdy żądania takiego nie da się wywieść z treści odwołania. Takie działanie może również prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 roku, sygn. akt IV SA 1021/02, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 1996 roku, sygn. akt SA/Rz 835/95, tamże). W niniejszej sprawie Kolegium nie tylko stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Ż., choć żądania takiego skarżący nie zgłosili i rozstrzygnięcia takiego nie przewiduje art. 138 kpa, ale dodatkowo w jednym postępowaniu zastosowało zarówno elementy należące do postępowania odwoławczego, jak i elementy właściwe dla postępowania nieważnościowego. W tej sytuacji Sąd zmuszony był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji Kolegium z dnia [...].01.2010 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę należy rozpoznać odwołanie skarżących z dnia [...].12.2009 r. od decyzji Burmistrza Ż. z dnia [...].12.2009 r. prawidłowo stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące postępowanie odwoławcze. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te stanowią, iż w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia sjego praw. Na koszty te składa się również wynagrodzenia fachowego pełnomocnika, nie wyższe jednak niż stawki określone w odrębnych przepisach. Na tej podstawie zasądzono na rzecz skarżących poniesione przez nich koszty sądowe, tj. kwotę 500 zł tytułem zwrotu wpisu za skargę oraz kwotę 250 zł tytułem zwrotu wpisu za skargę kasacyjną na postanowienie, wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zasądzono ponadto na rzecz skarżących kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego w toku postępowania przed Sądem I instancji, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349) oraz kwotę 120 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego za postępowanie kasacyjne, wedle § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a cytowanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy fachowego pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Uwzględniając zatem te wytyczne Sąd doszedł do przekonania, iż wystarczające okaże się zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżących według stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. Wynagrodzenie w takiej wysokości jest adekwatne do nakładu pracy pełnomocnika. Zasądzono również kwotę 17 tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy. /-/ W. Batorowicz /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik