II SA/Po 603/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje radcy prawnemu B. N. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę [...] zł [....] złotych) w tym [...] zł ([...] złotych [...]) tytułem podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium) – po rozpoznaniu odwołania E. K. (dalej: "wnioskodawca: lub "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent Miasta) z dnia [...] 2015 r. znak [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w kwocie 250 zł na zakup żywności w kwietniu 2015 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta, wydając decyzję z dnia [...] 2015 r. odmawiającą wnioskodawcy udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie kosztów związanych z użytkowaniem rachunku bankowego, powołał się m.in. na przepisy art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 163, z późn. zm.] - dalej: u.p.s.). W zakresie sytuacji finansowej wnioskodawcy organ ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe; w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, w tj. w grudniu 2014 r., dysponował on dochodem w postaci dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł, oraz zasiłkiem okresowym w kwocie [...] zł, łącznie kwotą 493,67 zł, co stanowi dochód niższy od kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 542 zł, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Wysokość wydatków poniesionych w tym miesiącu na utrzymanie gospodarstwa domowego i zaspokojenie potrzeb bytowych organ ustalił na łączną kwotę 516,51 zł. Organ I instancji podniósł, że po wnikliwej analizie sytuacji bytowej wnioskodawcy uznał, iż pomoc finansowa w kwocie 250 zł na "częściowy" zakup żywności jest zgodna z celami pomocy społecznej i mieści się w możliwościach ośrodka pomocy. Organ podniósł, że nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb wnioskodawcy, a ponadto wskazał, że odrębną decyzją zostanie mu przyznany zasiłek okresowy w kwocie 291 zł, z którego będzie mógł zabezpieczyć zaspokojenie innych potrzeb bytowych. E. K. nie zgodził się z rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta i w odwołaniu domagał się zwiększenia kwoty zasiłku celowego z 250 zł do 350 zł. Argumentował, że według zaleceń lekarzy specjalistów w jego sytuacji – z uwagi na chorobę (zaawansowana osteoporoza) – wskazana jest "koniecznie" dieta specjalistyczna, co dokładnie miał już wcześniej opisać w skierowanym do Kolegium piśmie z dnia 25 listopada 2014 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji wydał przedmiotową decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie i ustaleniu, że wnioskodawca jest osobą niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy (nieaktywną zawodowo z uwagi na schorzenia układu krążenia oraz kręgosłupa) prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe. Ponadto podtrzymało ustalenia dotyczące sytuacji dochodowej i wydatkowej skarżącego. Organ odwoławczy, analizując wniosek o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności w kwocie 350 zł, zgodził się z organem I instancji, że przyznana kwota 250 zł na zakup żywności na kwiecień 2015 r. w sposób wystarczający zabezpiecza zgłoszoną przez wnioskodawcę potrzebę bytową. Zdaniem Kolegium, analiza akta sprawy oraz treści odwołania prowadzi do wniosku, że argumenty podniesione przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są "wystarczające by je podzielić i się z nimi zgodzić". W ocenie organu II instancji, uwzględniając posiadane środki finansowe, a także przyznany zasiłek celowy w kwocie 250 zł na kwiecień 2015 r., wnioskodawca może sam "zabezpieczyć z otrzymanego zasiłku celowego na żywność w tej wysokości przedmiotową potrzebę bytową w stopniu wystarczającym". Poza tym Kolegium wskazało, że zaświadczenie lekarskie, na które powołuje się wnioskodawca w odwołaniu oraz licznych wystąpieniach, wbrew stwierdzeniu wnioskodawcy – nie wskazuje na konieczność zachowania diety specjalistycznej, gdyż potwierdza jedynie niezdolność do pracy w okresie od 1 do 31 stycznia 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. K., kwestionując zgodność z prawem rozstrzygnięcia Kolegium, domagał się przyznania podwyżki zasiłku celowego o 100 zł, tj. przyznania go w kwocie 350 zł, a to ze względu na konieczność stosowania specjalistycznej diety. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, popierając argumentację skarżącego. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone nawet w części. Z kolei skarżący poparł stanowisko pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r., którą został przyznana skarżącemu pomoc finansowa w formie zasiłku celowego w kwocie 250 zł na zakup żywności w kwietniu 2015 r. Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust.1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy, organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Stąd też warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (zasada subsydiarności). Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 u.p.s.). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej, które przy załatwianiu sprawy powinny w myśl art. 100 ust. 1 u.p.s. kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Jak wynika z powołanych powyżej przepisów, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, pozostawiając kwestię możliwości jego przyznania oraz jego wysokości swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Pamiętać jednak należy, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Co więcej, podjęte przez niego ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do rozstrzygnięć arbitralnych, wymykających się weryfikacji. Należy w tym miejscu podkreślić, że kontrola decyzji uznaniowej – a z taką mamy w niniejszej sprawie do czynienia – ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości finansowych organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i zasobu środków pieniężnych. Stan faktyczny, jak i przedstawienie stanowiska organów powinny zatem odpowiadać wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei w świetle art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu organ odwoławczy nie rozważył jej wszelkich istotnych okoliczności, a także nie ustosunkował się w sposób pełny do zgromadzonego materiału dowodowego oraz zarzutów zawartych w odwołaniu. Tym samym, doszło do naruszenia przez Kolegium przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że skarżący zwracał uwagę organów na swoją chorobę. W związku z tym zgłaszał zapotrzebowanie na specjalistyczną dietę (wysokowapniową z uwagi na osteoporozę), która z kolei może wiązać się z podwyższonymi kosztami jej stosowania. Zdaniem Kolegium, zaświadczenie lekarskie, na które powołuje się skarżący, wbrew jego stwierdzeniu nie wskazuje na konieczność zachowania diety specjalistycznej. Sąd nie zgadza się jednak z kategorycznością takiej argumentacji Kolegium. Wprawdzie w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie, które rzeczywiście nie wskazuje na celowość stosowania u wnioskodawcy specjalistycznej diety, jednakże przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy Sąd wziął z urzędu pod uwagę okoliczności sprawy o sygn. akt II SA/Po 604/15 rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., sprawy o sygn. akt II SA/Po 605/15 rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. i sprawy o sygnaturze II SA/Po 325/15 rozstrzygniętej uprzednio wyrokiem w dniu 23 października 2015 r. W aktach administracyjnych ostatniej z tych spraw, jak również w aktach sądowych sprawy II SA/Po 605/14 znajdowało się zaświadczenie lekarskie, z którego wynikało wprost, że pacjent (skarżący) wymaga stałego i systematycznego leczenia z powodu chorób krążenia i "konieczna jest dieta specjalistyczna". W sprawie o sygn. akt II SA/Po 605/15 na rozprawie skarżący złożył do akt sprawy kserokopie zaświadczeń lekarskich z 2014 r. z prezentatą placówki pomocy społecznej w P. z dnia 10 marca 2014 r. i podał, że "nie składał nowych zaświadczeń, bo konieczność stosowania diety z uwagi na schorzenia nie ustała i jest do końca życia". Powyższe okoliczności prowadzą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia Kolegium, że skarżący nie wymaga diety specjalistycznej. Kolegium w tym zakresie odwołało się do innego zaświadczenia lekarskiego, które dotyczyło jednakże jedynie kwestii niezdolności do pracy. Natomiast pominęło to, że w innych sprawach skarżący przedstawił zaświadczenie lekarskie, które wprawdzie lakonicznie, ale jednak na wskazania co do konieczności stosowania diety specjalistycznej wskazywało. Co więcej, nawet w sytuacji, w której w innych sprawach rzeczywiście nie byłoby takiego zaświadczania lekarskiego, Kolegium nie mogło zignorować argumentu skarżącego, że według lekarzy specjalistów wymaga diety specjalistycznej, tym bardziej, że w odwołaniu jednoznacznie wskazał, że zagadnienie to opisał w skierowanym do Kolegium piśmie z dnia 25 listopada 2014 r. Gdyby zaś okazało się, że w przypadku skarżącego rzeczywiście "konieczne" było stosowanie specjalistycznej diety, która mogła się wiązać z większymi kosztami niż dieta zwykła, to okoliczności takie powinny być wzięte przez organ przy rozstrzyganiu sprawy zasiłku celowego na żywność, w szczególności w kontekście wniosku skarżącego o przyznanie na ten cel "podwyżki" 100 zł. Zarzuty skargi są zatem o tyle zasadne, że doprowadziły do zakwestionowania prawidłowości ustalenia przez organ, iż skarżący nie wymaga diety specjalistycznej. Tym samym decyzja uznaniowa organu nie nadawała się do weryfikacji pod kątem spełnienia wymogów zawartych w przepisach postępowania. Sąd w tym miejscu zaznacza, że nie może wiążąco rozstrzygnąć, czy skarżący rzeczywiście wymaga diety specjalistycznej, a jeśli tak, to jakiej oraz tego, czy stosowanie takiej diety wiąże się ze zwiększeniem kosztów wyżywienia. To jest bowiem rolą organów administracji. Stąd też, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., Sąd uznał, że organ II instancji może usunąć braki postępowania wyjaśniającego poprzez skorzystanie z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Organ pozyska zatem wcześniejsze zaświadczenie lekarskie, jakie skarżący przedstawił organowi I instancji na potrzeby załatwienia innych spraw. W razie wątpliwości zwróci się również do strony lub lekarza – [wystawcy] zaświadczenia o przedstawienie niezbędnych wyjaśnień, które pozwolą na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy skarżący wymaga diety specjalistycznej i ewentualnie jakiego rodzaju. Następnie organ oceni wpływ takich okoliczności na oszacowanie kosztów takiej diety w porównaniu do kosztów "zwykłego" wyżywienia. Dopiero w takiej sytuacji będzie mógł oprzeć decyzję uznaniową na całokształcie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i rozstrzygnąć, czy domniemana potrzeba korzystania z diety specjalistycznej może mieć wpływ na wysokość przyznanego w ramach uznania administracyjnego zasiłku celowego na żywność. Mając na uwadze powyższe, zasadne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium uwzględni wszystkie powyżej przedstawione rozważania, a w szczególności rozstrzygnie, czy po stronie skarżącego rzeczywiście zachodzi konieczność stosowania diety specjalistycznej. To zaś będzie wymagało przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie rzeczywistej sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy i jego konkretnych potrzeb żywieniowych. Sąd podkreśla, że na obecnym etapie postępowania nie da się przesądzić, czy organy prawidłowo wypowiedziały się co do wysokości przyznanego zasiłku i zachodzenia podstaw do ewentualnego zwiększenia przyznanego zasiłku celowego na żywność o 100 zł. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jedynie ze względu na nieprawidłowe ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji oraz na brak podjęcia przez Kolegium dodatkowych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym do należytego załatwienia sprawy. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł w punkcie II wyroku, na podstawie art. 250 § 1 powołanej ustawy, uwzględniając zasady określone w przepisach o opłatach za czynności radców prawnych i wniosek pełnomocnika.